Вопрос о кодификации электорального законодательства России неоднократно поднимался как в научных кругах, так и на государственном уровне. Несмотря на это, единый кодифицированный акт в области избирательного права РФ до сих пор не принят, что позволяет вопросу о необходимости кодификации электорального законодательства России оставаться актуальным.
Анализ действующего избирательного законодательства РФ позволяет выделить ряд его существенных недостатков, наличие которых отчетливо свидетельствует о необходимости создания единого кодифицированного акта — Избирательного кодекса РФ.
Во-первых, действующее федеральное избирательное законодательство характеризуется объемностью его нормативно-правовых источников. Так, при проведении федеральных выборов правоприменитель вынужден руководствоваться одновременно двумя федеральными законами: во-первых, «общим» ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [1], во вторых, одним из специальных федеральных законов в зависимости от вида выборов (ФЗ «О выборах Президента РФ» [2] либо ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» [3]). При этом «общий» ФЗ устанавливает свой приоритет над специальными федеральными законами, что вызывает определенные проблемы в рамках правоприменения указанных нормативно-правовых актов.
Кроме того, на территории РФ действует ФКЗ «О референдуме РФ», регламентирующий как вопросы назначения референдума РФ, так и сам референдумный процесс. Несмотря на то, что между референдумом и выборами имеются сущностные различия, основные процедурные стадии и организационные основы у референдумного и избирательного процессов идентичны. В этой связи представляется целесообразным изъятие правовых норм, регламентирующих референдумный процесс из ФКЗ «О референдуме РФ» и последующее включение этих норм в Избирательный кодекс РФ. Также представляется целесообразным при проведении как выборов, так и референдума использовать общий унифицированный термин — «избиратель», при этом отпадет необходимость выделения таких терминов как «список участников референдума», «участок референдума», «комиссия референдума», что значительно облегчит восприятие закона [5, с.50].
Во-вторых, ввиду наличия весьма сложной системы правового регулирования электоральных отношений, большинство норм ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» дублируются в специальных законах выборах, из-за чего последние получаются весьма громоздкими и как следствие — сложными для восприятия. Исключение указанного недостатка возможно посредством четкого разделения правовых норм на материальные и процессуальные, императивные и диспозитивные, а также общие и специальные нормы. В результате такого разделения в специальных законах о выборах будет достаточно сделать отсылку к соответствующей норме ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В данном контексте следует отметить, что действующее электоральное законодательство характеризуется весьма сложной системой отсылок, что значительно усложняет процесс восприятия правовой нормы. Так, ряд пунктов и статей ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (например, п. 9 ст. 10 указанного ФЗ) содержит довольно большое количество отсылок, что в свою очередь доставляет значительные неудобства в уяснении содержания соответствующих норм закона.
В-третьих, действующее федеральное избирательное законодательство характеризуется сложностью изложения текста закона, в связи с чем некоторые положения электорального закона носят инструктивный характер. С одной стороны, конкретные ситуационные отношения подвергаются детальному нормативно-правовому регулированию, что значительно облегчает задачу правоприменителям-профессионалам, т. к. последние при проведении выборов руководствуются своеобразной подробной инструкцией в виде закона. С другой стороны, сложность изложения текста закона влечет затруднение его правопонимания лицами, не являющимися профессионалами. С учетом общепринятых языковых правил юридической техники, текст закона должен быть ясен, точен и лаконичен. Анализ языка текста электоральных законов свидетельствует о его ориентированности в первую очередь на профессионального правоприменителя, что, безусловно, представляется неправильным, т. к. электоральное законодательство приобретает во многом элитарный характер.
В-четвертых, действующее электоральное законодательство характеризуется весьма низким уровнем системности изложения нормативного материала. Так, нормы, связанные с системой выборов по многомандатным округам, включены в п. 2 ст. 5 «Равное избирательное право и право на участие в референдуме», п. 8 ст. 18 «Образование (определение) избирательных округов, округа референдума», п. 17 ст. 68 «Порядок подсчета голосов избирателей, участников референдума и составления протокола об итогах голосования участковой комиссией» и п. 5 ст. 70 «Порядок определения результатов выборов, референдума».
Кроме того, действующее электоральное законодательство демонстрирует существенное отклонение от традиционных подходов к соотношению нормы права и статьи нормативного правового акта, согласно которым они должны находиться в системной и сущностной взаимосвязи, поскольку статья закона является средством и формой объективации правовой нормы [5, с. 106]. Так, ст. 38 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» является одной из самых громоздких в Законе и состоит из 37 пунктов (часть из них — с подпунктами), что делает ее крайне неудобной в правоприменении.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить, что в процессе становления и развития электорального законодательства РФ сформировалась определенная проблематика, обусловленная рядом описанных выше его недостатков. Устранить указанные недостатки возможно путем кодификации избирательного законодательства РФ, которая должна быть произведена с учетом всех правил юридической техники. Избирательный кодекс РФ должен быть: во-первых, внутренне непротиворечивым, во-вторых, удобным в применении, т. е. должен быть хорошо структурированным, все структурные элементы кодекса должны находиться в логической взаимосвязи, исключающей бессистемность, нормативный материал должен быть изложен максимально экономно и ясно, при этом возможность расширительного толкования должна быть сведена к минимуму.
Литература:
1. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 22.04.2013) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»//СПС «Право.ру»
2. Федеральный закон от 10.01.2003 N 19-ФЗ (ред. от 02.05.2012) «О выборах Президента Российской Федерации»// СПС «Право.ру»
3. Федеральный закон от 18.05.2005 N 51-ФЗ (ред. от 22.04.2013) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»//СПС «Право.ру»
4. Головин А. Г. Эволюция системы избирательного законодательства в российской федерации: тенденции и перспективы. — М.: Academia, 2008. — 212 с.
5. Любарев А. Е. О концепции избирательного кодекса РФ //Государство и право.-2010.- № 7.- С. 46–54
