Граждане как субъекты предвыборной агитации в определении ее сущности: столкновение публичного и частного интересов



В статье автор анализирует научные и практические подходы к определению соотношения публичного и частного интересов в правовом регулировании предвыборной агитации и определению законодателем ее сущностных черт. Выделяются и критикуются подходы к осмыслению проблемы столкновения этих интересов и выражению попыток ее решить в правовом определении круга субъектов агитации, характера взаимодействия субъектов с объектами, прав субъектов.

Ключевые слова: предвыборная агитация, правовое регулирование предвыборной агитации, сущность предвыборной агитации, субъекты предвыборной агитации, право на свободные выборы, права человека, права гражданина, избирательная правоспособность граждан.

Для понимания сущности предвыборной агитации как явления, правовой категории и объекта регулирования недостаточно провести границы, отделяющие ее от смежных понятий, определить ее сущностные черты и квалифицирующие признаки. Предвыборная агитация носит публично-правовой характер, в отношении нее установлен очень жесткий правовой режим, призванный защищать публичные интересы. Но границы этого режима неизбежно должны упираться в интересы частные, в базовые права и свободы человека. Проблема установления баланса между правом на свободные выборы и правом на свободу слова как предмет научных споров не теряет актуальности. Кажется, даже наоборот.

Неоднократно этот вопрос рассматривался и в Конституционном Суде Российской Федерации. Отсылая к условиям поиска вышеназванного баланса, Конституционный Суд приводит правовые позиции Европейского суда по правам человека: «право на свободу слова <…> необходимо рассматривать в свете права на свободные выборы; свободные выборы и свобода слова, в особенности свобода политической дискуссии, образуют основу любой демократической системы; оба права взаимосвязаны и укрепляют друг друга, поэтому особенно важно, чтобы в период, предшествующий выборам, всякого рода информация и мнения циркулировали свободно; однако при некоторых обстоятельствах эти два права, цель которых — обеспечить свободное выражение мнения народа при избрании законодательной власти, могут вступить в конфликт, и тогда может быть сочтено необходимым введение до или во время проведения выборов определенных ограничений свободы слова, которые неприемлемы в обычных условиях; устанавливая равновесие между этими двумя правами, государства — участники Конвенции достаточно свободны в своем усмотрении, как и во всем, что связано с организацией избирательной системы» [9].

Как справедливо отмечает С. В. Васильев, российский законодатель в поиске баланса между разными по своей природе правами гражданина в вопросе правового регулирования предвыборной агитации готов в широких пределах жертвовать «свободой слова» в пользу принципа «равенства» участников предвыборного процесса и его «чистоты», обеспечиваемой, например, «прозрачным» финансированием предвыборной агитации только из избирательных фондов. Правоприменительная практика все чаще показывает, что «гражданин-избиратель фактически выводится из предвыборной агитации как её активный субъект и превращается в объект агитационного воздействия» [11].

С одной стороны, действительно, право на предвыборную агитацию не признается Конституцией Российской Федерации основным, «естественным» правом. Свободу выражения мнений нельзя отождествлять со свободой предвыборной агитации, и ни в одном из международных правовых актов, как пишет Т. Ю. Архирейская, право на предвыборную агитацию не рассматривается в качестве нормативного элемента свободы слова, свободы выражения мнений, свободы распространения информации [4].

И все же, как отмечает Конституционный Суд, при «осуществлении нормативного регулирования, направленного на разрешение возможных коллизий между правом на свободные выборы, с одной стороны, и свободой слова и выражения мнений — с другой, федеральный законодатель связан необходимостью обеспечения конституционных прав граждан как избирателей» [9]. Как бы не опровергая установку государства на приоритезацию публичных интересов в защите права на свободные выборы перед частными в защите права на свободу слова, Конституционный суд уводит рассмотрение проблемы в плоскость соотношения различных прав субъектов избирательного процесса. Из конституционного права свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом выводится невозможность рассмотрения граждан лишь в качестве объекта предвыборной агитации, важность защиты их интересов, реализуемых в роли субъекта.

Однако научное осмысление этой проблемы отсылает ряд авторов к вопросам не только соотношения публичных и частных интересов или различных прав субъектов избирательного процесса, но и защиты, обеспечения ряда иных базовых прав и свобод человека. Например, С. А. Авакьян видит угрозу праву человека на свободу мысли, понимаемую им как отражение скорее не внешнего, а внутреннего состояния личности, в политическом воздействии на личность со стороны, «которое формирует нужную линейность мысли (своего рода зомбирование)». По мнению автора, в свободе мысли пришло время «видеть политичность , соответственно думать о способах, как уберечь личность от подобного целевого воздействия в интересах каких-то политических идей и сил» [12].

С. А. Авакьян воздерживается от прямых выводов о необходимости усиления правового регулирования предвыборной агитации в целях подобного обеспечения конституционных публично-политических прав и свобод граждан и затрудняется ответить на вопрос, можно ли вообще с помощью конституционно-правовых средств избежать «манипулирования духовным миром человека». Но сама постановка вопроса подобным образом представляется весьма спорной. История показывает, что логика принудительной «защиты» сознания человека от любого информационного воздействия на пути к своему экстремуму легко приводит к утрате реальной легитимности законотворцев и полному ограничению свободы слова, а видеть «политическое» можно в очень широком спектре воздействия, в том числе культурном и ценностном. Такая защита человека от политического воздействия со стороны произвольного круга субъектов лишает человека механизмов контроля за воздействием на него уже со стороны государства, которое может представлять угрозу вышеупомянутой свободе мысли и другим конституционным правам и свободам не в меньшей степени. К тому же, как справедливо отмечает С. В. Васильев, уже сейчас в России тяжело назвать иллюзорными риски «сокрытия «информационного диктата» под вывеской̆ текущего освещения событий, связанных с повседневной деятельностью властных органов по управлению страной и регионами в интересах всего общества, не имеющей отношения к предвыборной агитации» [11]. Административный ресурс действительно и сегодня дает представителям власти неоспоримые преимущества в управлении информационным пространством и использовании информационных потоков в условиях избирательных кампаний.

Но вернемся к позиции Конституционного Суда о невозможности рассмотрения граждан лишь в качестве объекта предвыборной агитации. Роль и статус гражданина в правоотношениях по поводу предвыборной агитации, дифференциация статуса ее субъектов — это и самостоятельный дискуссионный вопрос.

Вышеописанную позицию Конституционный Суд сформулировал в Постановлении от 14 ноября 2005 г. No 10-П в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в которой оспаривалось законодательное положение, предусматривающее оплату расходов по проведению предвыборной агитации исключительно за счёт средств соответствующих избирательных фондов в установленном законом порядке. По мнению А. А. Макарцева, оно было направлено на расширение избирательной правоспособности рядовых избирателей [11]. Суд, во-первых, право агитировать против всех участвующих в выборах кандидатов отнёс к признанным законодателем избирательным правам граждан. Во-вторых, счел, что «…норма, <...> предполагающая запрет на проведение предвыборной агитации, направленной против всех кандидатов, гражданами лично за счет собственных денежных средств, представляет собой чрезмерное, не обусловленное конституционно значимыми целями ограничение свободы слова и права на распространение информации в форме предвыборной агитации, не отвечает требованиям определенности и недвусмысленности и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 29 (части 1 и 4) и 55 (часть 3)» [9].

И уже тогда подобная позиция не были принята внутри Конституционного Суда единогласно и подверглась критике ряда судей. Например, в своем особом мнении Н. С. Бондарь, согласившись с тезисом об отсутствии законодательного запрета на самостоятельную агитацию «против всех» гражданами, в то же время счел запрет на ее финансирование из личных средств обоснованным. Допущение этого, по его мнению, «может привести к созданию необоснованных преимуществ в соотношении с иными участниками избирательного процесса, а также ставит под сомнение финансовую открытость выборов и возможность осуществления эффективного демократического гражданского контроля за ходом их финансирования и проведения» [9]. Однако запрет на финансирование гражданами самостоятельной агитации из собственных средств, как отмечает Н. С. Бондарь, не лишает гражданина права на осуществление агитации как такового, оставляя возможности для форм агитации, не требующих финансовых затрат. То есть ограничение правоспособности в его понимании не лишает рядового гражданина субъектности в отношении предвыборной агитации, что исчерпывает проблему.

С такой позицией согласились в своих особых мнениях и некоторые другие судьи — Л. О. Красавчикова и С. П. Маврин.

Г. А. Гаджиев в ответ задается другим вопросом: можно ли ту самую финансовую открытость выборов и возможность осуществления эффективного демократического гражданского контроля за ходом их финансирования и проведения, защитой которой Н. С. Бондарь обосновывает необходимость сохранения запрета на финансирование гражданами самостоятельной агитации из собственных средств, защитить иначе, соблюдая при этом вытекающий из конституционного права баланс между правом на свободные выборы и правом на свободу слова? Рассуждая о присуждаемой избирательным комиссиям роли в обеспечении контроля за финансированием агитации, Г. А. Гаджиев видит обеспечение подлинно свободных выборов в информированности самих избирателей, обеспечиваемой через указание источников финансирования в агитационных материалах. И только в этом случае, по его мнению, одно конституционное право (право на свободу мнений) будет приводить к усилению другого права (права на свободные выборы). Именно из свободной борьбы идей и мнений возникает некая гармония в виде истины [9]. Таким образом, Г. А. Гаджиев защищает положенный в основу Конституции всеобщий либеральный принцип, увязывая защиту публичных интересов в праве на свободные выборы с защитой в первую очередь интересов частных. И там, где баланс между правом на свободные выборы и правом на свободу слова общество может обеспечить самостоятельно, государство вместо того, чтобы директивно устанавливать этот баланс, может помочь гражданскому обществу в формировании условий и гарантий такого самостоятельного обеспечения.

Тем не менее, в последующих своих решениях Конституционный Суд РФ подтвердил ограниченную избирательную правоспособность граждан. Например, в Постановлении от 16 июня 2006 г. № 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений ст. 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» поясняет, что «...граждане, не являющиеся кандидатами и не выступающие от имени кандидатов (избирательных объединений), вправе проводить предвыборную агитацию только в таких формах и такими методами, которые не требуют финансовых затрат» [10]. Из возможности самостоятельного финансирования гражданами собственной агитации «против всех», по мнению Конституционного Суда, не обязательно должна следовать такая же возможность в отношении любой иной агитации.

С одной стороны, действительно, в свободно финансируемой гражданами агитации «против всех» можно усмотреть меньше угроз свободе конкуренции на выборах, чем в случае, когда финансируемая гражданами агитация уже напрямую может конкурировать с агитацией кандидатов. Тогда масштабы агитации и доли кандидатов в ее содержании (не путать с долями агитации кандидатов как субъектов агитации) могут стать неконтролируемы, открываются новые возможности для злоупотребления свободой агитации и открытия ее «теневого сектора» с неправомерным участием в нем условных бенефициаров перераспределения власти. Но, во-первых, разве нет таких возможностей и в текущих, вполне правовых рамках? Во-вторых, является ли адекватным способом борьбы с противоправной деятельностью ограничение любой деятельности, лишь потенциально способной осуществляться противоправно в каких-то объемах? И в-третьих, насколько способствует обеспечению свободы выборов ограничение финансирования агитации гражданами, если свободной политической конкуренции в таком случае могут точно так же угрожать усиливающиеся в таком случае возможности административного ресурса?

Таким образом кажется, что любая научная дискуссия вокруг выбора точки баланса между правом на свободу слова и правом на свободу выборов неизбежно упирается в механизм реального определения этого баланса законодателем, уже функционирующий в рамках некой политической целесообразности. При этом, конечно, нельзя испытывать иллюзий в поиске идеального и универсального равновесия прав и свобод, определяющего границы понятия предвыборной агитации. Любая избирательная система должна оцениваться, так или иначе, и в свете политического развития страны. В этом контексте Европейский суд по правам человека отмечает, что определенные детали, недопустимые в рамках одной системы, могут быть оправданы в другой, по крайней мере при условии обеспечения ею «свободного волеизъявления народа при выборе законодательной власти» [2].

С. В. Большаков и А. Г. Головин полагают, что «отечественный законодатель, принимая во внимание, в том числе, названные факторы, избрал в надлежащей степени отвечающий современным российским условиям вариант регулирования порядка реализации гражданами Российской Федерации права на участие в предвыборной агитации» [2]. Правда, говорят они об этом с площадки Российского центра обучения избирательным технологиям при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в книге, изданной еще в 2007 году. И говорят о правовых категориях, определенных законодателем уже десятки лет назад. Актуальны ли они в России сегодня?

Например, законодательное требование о создании избирательных фондов, исключительно через которые должны расходоваться средства на предвыборную агитацию, ставшее в России основным препятствием на пути становления граждан-избирателей полноценными субъектами права на агитацию, судебными органами США и Канады, как отмечает А. А. Макарцев, было признано неконституционным [11]. Большинство демократических стран также не регулирует размещение агитации в печатных СМИ, что рассматривается как покушение на свободу прессы. Не регулируются и все частные, преимущественно частные и партийные СМИ, даже если они являются эфирными. Считается, что это обеспечивает право избирателей на высказывание мнения, подачу информации и обсуждение [7]. Мировая практика в этой области весьма вариативна, а в чем-то и показательна.

Поэтому проблему определения и выбора для национальной избирательной системы сущности понятия предвыборной агитации действительно невозможно полноценно рассматривать без погружения в широкий контекст политического развития страны. Но не менее важно и погружение в контекст развития общества, общественных отношений.

Например, развитие сети Интернет и методики проектирования систем Web 2.0 породило особую коммуникационную среду социальных сетей. С одной стороны, эта среда внутри себя создала совершенно новые коммуникативные возможности и практики, что привело сначала к локальному развитию принципов, правил коммуникации и распространения информации, отличных от традиционных и, казалось бы, единых для всего коммуникационного пространства. С другой стороны, вместе с естественным развитием сетевого общества и горизонтальных форм социальных взаимодействий появление социальных сетей стало катализатором и другого значимого, но менее замечаемого научным сообществом процесса — экстраполяции этих новых принципов, правил коммуникации на все сферы общественной жизни, на любые формы коммуникации и социальных взаимодействий даже за пределами самих социальных сетей.

Практика предвыборной агитации развивается вслед за всеми этими изменениями. Элементы процесса предвыборной агитации, осуществляемой в социальных сетях, становится порой невозможно определять нормативно установленными категориями. И главное, в сетевом обществе агитация, как и любая коммуникация, из преимущественно субъектно-объектной все чаще становится субъектно-субъектной. Что, нам кажется, становится одной из главных осей трансформации ее сущности и должно найти отражение в новой проекции этой сущности в правовое пространство.

Литература:

1. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений: монография / Е. И. Колюшин. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. https://znanium-com.ezproxy.ranepa.ru:2443/catalog/document?id=353212 .
2. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации / С. В. Большаков, А. Г. Головин. М.: Весь мир, 2007. — 301 с. — Режим доступа: https://www.rcoit.ru/upload/iblock/cc5/informacionnoe_obespechenie_viborov_i_referendumov.pdf
3. Андреева, Л. А. Перетягина, Л. В. К вопросу об агитации в избирательном процессе / Л. А. Андреева, Л. В. Перетягина // Вопросы современной юриспруденции. — 2016. — № 10 (60). — С. 52. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/k-voprosu-ob-agitatsii-v-izbiratelnom-protsesse/viewer .
4. Архирейская, Т. Ю. Конституционно-правовые пределы ограничений предвыборной агитации в Российской Федерации / Т. Ю. Архирейская // Труды Оренбургского института (филиала) Московской государственной юридической академии. — 2016. — № 30. — С. 5. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=27716614 .
5. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ (ред. от 20.04.2021) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета. 2002. № 106.
6. Аглеева, Л. Т. Основы правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации / Л. Т. Аглеева Л. Т. // Избирательное право. — 2006. — № 4. — С. 2. — Режим доступа: https://cyberleninka.ru/article/n/osnovy-pravovogo-regulirovaniya-predvybornoy-agitatsii-v-rossiyskoy-federatsii/viewer .
7. Федоров, В. В. Особенности предвыборной агитации в российском законодательстве / В. В. Федоров // Известия высших учебных заведений. Уральский регион. — 2016. — № 3. — С. 38. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=27200049 .
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.10.2003 N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С. А. Бунтмана, К. А. Катаняна и К. С. Рожкова» // Российская газета. 2003. № 221.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.11.2005 N 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 48 и статьи 58 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», пункта 7 статьи 63 и статьи 66 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в связи с жалобой Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации» // Российская газета. 2005. № 260.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2006 N 7-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 48, 51, 52, 54, 58 и 59 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом Государственной Думы Астраханской области» // Российская газета. 2006. № 131.
11. Васильев, С. В. Предвыборная агитация: свобода слова или равенство избирательного права? (к вопросу конкуренции принципов) / С,В, Васильев // Вестник Московского государственного областного университета. Серия: Юриспруденция. — 2018. — № 1. — С. 33. — Режим доступа: https://elibrary.ru/item.asp?id=34868551 .
12. Авакьян, С. А. Проблемы обеспечения конституционных публично-политических прав и свобод граждан Российской Федерации: новые реальности / Авакьян С. А. // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. — 2017. — № 1. — С. 3. — Режим доступа: https://www.elibrary.ru/item.asp?id=29323387 .