Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах как структурные подразделения Администрации главы государства



История вопроса становления института полномочных представителей главы государства, имеет весьма обширный временной период: со времен царской России по настоящее время. И все еще остается актуальным. Наша многонациональная страна имеет обширную территорию, что вызывает множество противоречий между действиями представителей государственной власти РФ и ее субъектов. Зачастую отдаются распоряжения без учета реальной обстановки, сложившейся в том или ином субъекте. Кроме того, в субъектах, находящихся на удалении от центра, нередко наблюдался произвол в управлении [1, c. 12–13].

В истории России известны различные периоды правления русских царей, императоров, генеральных секретарей и президентов. Все они предлагали свои формы представительства в субъектах, направляя в них посадников, воевод, губернаторов, наместников, земских начальников, комиссаров, полномочных представителей.

Таким образом, исторические предпосылки современного института полпредства уходят глубоко корнями в историю российского государства.

Не буду останавливаться на вехах исторического развития представительства тех, кто стоял во главе Российского государства, а перейду непосредственной к современному правовому регулированию. Нормативным регламентирование полномочий представителей главы государства в федеральных округах, составляют положения пункта «к» статьи 83 Конституции Российской Федерации, в которой говорится, что к полномочиям Президента РФ относится «назначение и освобождение полномочных представителей Президента Российской Федерации». Пункт «к» статьи 83 распространяется не только на полпредов в федеральных округах, но и на иных представителей главы государства, к которым относятся: представители Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ; представители Президента РФ в Конституционном и Верховном Судах РФ; представитель России при ряде международных организаций, например при ООН, СНГ, ОБСЕ, Совете Европы и т. д. Однако последних отнести к полномочным представителям главы государства полностью нельзя, т. к. они представляют страну, а не президента страны. Вместе с тем назначение на данную должность, освобождение с нее, происходит исключительно главой Российского государства. Отчет такие представители РФ в разнообразных международных организациях осуществляют перед Президентом РФ.

В целом содержащиеся в Конституции РФ правовая диспозиция о полпредах носит общий характер, и оставляет развитее данного положения исключительно за главой государства. Как верно указывает Акулич И. А. «Конституция РФ позволяет выстраивать президентские структуры по личному усмотрению главы государства и без ограничения сферы деятельности полномочных представителей главы государства: «Они могут быть назначены практически всюду — от федеральных министерств до муниципальных образований» [2, c. 54].

Для укрепления «вертикали власти», а также для осуществления содействия главе государства в решении ряда задач, в первую очередь в регионах России был создан на основе Указа Президента РФ институт полномочных представителей Президента РФ. [3] Статус и полномочия такого органа регламентируются рядом указов главы государства. В составе Администрации Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года утвержден Институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах [3].

Вся организационная и функциональная деятельность полномочных представителей Президента осуществляется исключительно на основе указов главы государства. Каких-либо федеральных законов в отношении статуса полпредов Президента РФ никогда не было, поэтому данный институт относится к исключительным полномочиям главы государства, и по мнению отдельных актов «предполагает широкое право Президента РФ действовать по собственному усмотрению, исходя не только из буквы закона, но и из духа Конституции и законов, восполняя пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией РФ жизненные случаи» [4, c. 440].

Уделяя внимание задачам и функциям полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, необходимо отметить двойственность в задачах и функциях. С одной стороны, в Указе Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [3] прописаны следующие четыре задачи:

– организация в федеральном округе направлений внутренней и внешней политики, которые определяет для округа Президент РФ;

– контрольные мероприятия и деятельность за исполнением законодательства и решений федеральной власти, региональными властями;

– организация и обеспечение на должном уровне кадровой политики главы государства в федеральном округе;

– проведение аналитической работы и обобщений в вопросах национальной безопасности, политической, социальной, экономической ситуация в округе, с предоставлением данной информации и предложений по решению проблем главе государства.

С другой стороны, полпреды осуществляют решение ключевых проблем и задач свойственных каждому округу.

Таким образом, в зависимости от меняющихся условий развития регионов страны, меняются и задачи, которые ставит глава государства перед своими полпредами. Важно то, что для каждого отдельного федерального округа и полпреда, возглавляющего его, Президент РФ ставит свои собственные отличительные от иных задачи. Президент РФ может наделять для решения поставленных задач необходимым объемом полномочий, как например было для полпреда СФО Меняйло С. Н. в 2016 г. В самом Указе Президента РФ в пункте 5 обращено внимание на то, что полпреды реализуют основные задачи, поэтому по моему мнению перечень задач является открытым и остается на усмотрение главы государства.

Исходя из норм Указа Президента РФ от 13.05.2000 № 849 [3], все же отмечу, что основной задачей является контроль и связанная с этим направлением деятельность. Посредством контрольных направлений работы полпредов, глава государства получает объективную информацию о состоянии законодательства в регионах и исполняемых решениях федеральной власти, «а также о состоянии исполнения требований законодательных и иных нормативных актов, решений, принимаемых органами государственной власти и их должностными лицами». Учитывая реализацию данной зачади возможно выявить причины приведшие к сбоям и проблемам, что позволит на федеральном уровне принять меры по устранению тех или иных нарушений и ликвидации последствий (примером может является паводки в Иркутской области летом 2019 года где ущерб составил более 35 млрд. рублей или же лесные пожары в Сибири 2019 года).

Обращу внимание и на основную проблему, связанную с необходимостью закрепления правового статуса полпредов, в том числе как структуры Администрации Президента РФ, не только на уровне Конституции РФ, но и на уровне федерального законодательства, в связи с чем, решились два важнейших ключевых вопроса. Первый, «недовольство», конфликтные ситуации, а зачастую и прямое противостояние между губернаторами (главами регионов) и самими полпредами. Второй вопрос, решение идентичных и аналогичных функций между самими полпредами и региональными исполнительными и судебными органами власти регионов.

По мнению А. К. Гаджиева, «созданный институт полномочных представителей лишь прообраз или первый этап на пути перехода к системе прямого административного управления регионами, при этом он отдельно подчеркивает, что в истории Российской Империи назначаемые царем губернаторы успешно существовали с назначаемыми им же генерал-губернаторами (наместниками)» [5, c.62].

Позиция «против» была переломлена в пользу позиции «за» данный институт. Причиной тому являлось желание Президента РФ сохранить данный институт из-за возможности контроля региональных властей. Такой контроль — это верная тенденция на укрепление федеративных отношений, но по моему мнению, необходимо оставить за Президентом РФ все контрольные полномочия в отношении полпредов, вместе с тем исключить дублирование ряда функций с главами регионов. Для этого необходимо принять федеральный закон «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральных округах», с детальным закрепление не только статуса, этого института главы государства, но и его полномочий, в том числе с указанием основного полномочия — контрольного.

В отношении перспективы развития института полпредов, как структуры Администрации Президента РФ, отмечу, что сегодня контрольный характер их деятельности, может быть сменен на согласительный характер их работы с главами регионов. Проведение работы по согласованию ответственных направление для Российской Федерации, реализуемых в рамках региона, что позволит более точно проводить политику федерального центра в регионах страны.

По мнению Шарикова В. Н. [6, c. 8] необходимо на законодательном уровне произвести «уточнение модели правового статуса и компетенции полномочных представителей, путем проведения административной реформы». Ее результатами должно стать наделение полпредов административной властью. Сейчас они могут только информировать компетентные органы или главу государства о ненадлежащем исполнении решений Президента или законодательства РФ, поэтому необходимо наделить самостоятельными возможностями применять меры юридической ответственности к должностным лицам субъектов федерации за указанные выше нарушения.

Таким образом, институт полпредства призван решать ответственные и своевременные задачи, направленные на решение актуальных проблем в стране. Основной тенденцией развития института полпредства будет связано с преодолением сложных вопросов между центром и регионами. При наличии стабильной обстановки в регионах и проведение эффективной работы органов государственной власти, большинство полномочий полпредов будут отменены или перейдут к органам власти, которые будут наделены правом их реализации.

Подводя итоги, отмечу, контрольные зачади, стоящие перед полпредами являются основными, в связи с чет требуется, по моему мнению, совершенствовать правовое регулирование в данной области. Так необходимо принять федеральный закон, регламентирующий организацию и проведение государственного контроля. Такой закон может носить название «Об основах государственного контроля в Российской Федерации», в котором были бы установлены общие принципы и виды государственного контроля, порядок проведения, ответственность за несоблюдение норм и т. д.

Таким образом, основная стратегическая задача, стоящая перед полпредами — осуществление должного контроля и предоставления своевременной, объективной и достоверной информации главе государства. Верно отмечено Пановым А. А. «правовой статус полпредов предоставляет им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для проведения линии Президента России в регионах, а значит, для оптимизации всей системы государственного управления» [7, c. 10].

Отметим, что данная идея, вполне обоснована и направлена на укрепление власти не только президента, но в целом всей вертикали власти в стране.

Литература:

1. Бирин О. Н. Административно-правовой статус полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе: становление, развитие и реализация. (На примере Северо-Западного федерального округа). Автореф. дисс... канд. юрид. наук. СПб., 2004. — С. 12–13.
2. Акулич И. А. Характеристика статуса полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах// Вестник Забайкальского государственного университета. 2011. № 12 (79). — С. 54.
3. Президента Российской Федерации от 13.05.2000. № 849 (ред. от 19.07.2018) «О полномочном представителе Президента Российской Федерации федеральном округе» Указ Президента Рогссийской Федерации от 13.05.2020 № 849(ред. от 12.12.2018) // СЗ РФ, 15.05.2000. № 20. ст. 2112.
4. См.: Баглай М. В. Конституционное право России М. Норма. 2017 — С. 440.
5. Гаджиев А. К. Аппарат полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе: назначение, структура, полномочия // Рос. юстиция. 2018. № 1. — С. 62.
6. Шариков В. Н. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе: правовой статус и функции (на примере Центрального федерального округа). Автореф. дисс.... канд. юрид. наук. Москва. 2004. С. 8.
7. Панов А. А. Полномочные представители президента Российской Федерации в федеральных округах: особенности правового статуса и перспективы развития // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 12. — С. 10.