Сущность и значение административного нормотворчества

Непрерывный процесс обновления всех сфер общественной жизни предъявляет высокие требования к процессу подготовки нормативных правовых актов. Понимание нормотворчества как организационно-правовой формы государственной деятельности важно для определения места, которое оно занимает в процессе создания права. Это неизбежно влечет за собой новые подходы к исследованию различных аспектов рассматриваемого явления.

Первым подходом наиболее значимым, на наш взгляд, с позиций определения сущности понятия «административное нормотворчество» является содержательный подход.

В.С. Рыжов, разделяющий точку зрения представителей содержательного подхода, считает, что с точки зрения содержания процесс административного нормотворчества включает ряд последовательно выполняемых работ. [1. C.8]

К наиболее характерным относятся такие, как выявление проблемы, которой продиктована необходимость акта, оценка его значимости в решении задач, поставленных перед органом, создание вариантов акта и установление наиболее предпочтительного, анализ его сильных и слабых сторон, прогнозирование возникновения возможных негативных последствий от введения в действие.

Предметом, на который направляется административное нормотворчество, является достаточно специфическая реальность. Обычно под предметом труда понимается то, что человек своей деятельностью изменяет в полезном для него направлении. [1. C.9/

Центральные и местные органы исполнительной власти своей административно-правовой деятельностью в пределах полномочий содействуют изменению в интересах наиболее эффективного исполнения Конституции Республики Казахстан, конституционных законов, законов, нормативных указов Президента РК, сложившегося на данный момент «правового поля», тех обстоятельств, которые, с точки зрения законности, создают проблемы для решения поставленных перед ними задач.

Данный автор также заостряет наше внимание на том обстоятельстве, что процесс административного нормотворчества в органах исполнительной власти достаточно разнообразен и организуется в самых различных формах

Применительно к Казахстану, наиболее характерными из них являются:

• участие в законодательной деятельности, имея в виду, что право законодательной инициативы принадлежит Правительству РК (Конституция РК, ст. 61, п. 1);

• разработка проектов нормативных указов Президента РК по своей инициативе или по поручению главы государства;

• издание собственных нормативных актов, правила, подготовки которых утверждаются Правительством РК, а разъяснения о применении правил даются Минюстом РК.

Также существует точка зрения, в рамках которой административное нормотворчество рассматривает как общественный процесс. [2. C. 137]

В соответствие с данной точкой зрения, как общественный процесс, административное нормотворчество можно рассматривать в широком (социальном), либо узком (юридическом или же юридическо - техническом) смысле.

Социальное (широкое) понимание нормотворчества - это средство достижения (моделирование) определенного состояния, конкретного поведения и действия человека.

С помощью компьютера социальную цель можно предвидеть уже в начале нормотворческого процесса и проследить его завершение.

Нормотворческий процесс в административной сфере в широком (социальном) понимании начинается раньше, чем нормотворческий процесс в узком понимании, и завершается позднее, то есть эффективным воздействием правового предписания для достижения поставленной цели.

Юридическо-техническое (узкое) понимание административного нормотворчества - это формальный процесс создания правового предписания, который сам урегулирован правом. [2. C.138]

С этой точки зрения, целью административного нормотворчества является изучение причин принятия нормативного акта, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование правового акта, внесение в него изменений или порядок отмены.

Характерной особенностью для определения понятия «административное нормотворчество» является также и то обстоятельство, что часто понятие «административное» и «ведомственное» нормотворчество отождествляются.

Детальный разбор названия «ведомственное нормотворчество» позволяет сделать вывод, что в данном случае не точно означены субъекты этого вида деятельности.

Обобщающим названием этого вида деятельности стало бы «нормотворчество органов исполнительной власти», что на наш взгляд, не противоречит пониманию сущности понятия административное нормотворчество.

Такой автор, как например, Ю. Г. Арзамасов, считает, что особое значение в упорядочении общественных отношений играет нормотворческий процесс в административной сфере, поскольку то, какие будут его результаты, то есть нормативные документы (акты и договоры), напрямую отразится на действии различных правоприминителей. [3. C.25]

Таким образом, сделаем следующие выводы, что, несмотря на достаточное количество различных точек зрения по вопросу сущностной характеристики понятия «административное нормотворчество» все исследователи едины во мнении, что административное нормотворчество представляет собой процесс создания правового предписания, который регулируется административным правом.

Административное нормотворчество, как и любой другой процесс, базируется на существовании ряда определенных принципов, которые в совокупности образуют определенную систему.

Место административного нормотворчества в современных условиях развития казахстанской государственности достаточно значительно, в рамках этого процесса решается очень большой круг разнообразных управленческих задач.

Во – первых, как справедливо отмечает, Ю. Г. Арзамасов, от уровня качества нормативных актов в сфере административного права, и, прежде всего, от их содержания, а в отдельных случаях и от определенной формы, в значительной степени зависят судьбы людей, поскольку данными актами устанавливаются как различные запреты (административные, дисциплинарные), так и субъективные права и юридические обязанности субъектов административных правоотношений. [3. C.24]

Между тем, сам нормотворческий процесс также ощущает на себе влияние всей палитры социальных процессов.

Так, например, конструктивное управленческое решение в административной сфере, направленное на преодоление проблем в сельском хозяйстве, медицине, образовательной сфере с помощью приоритетных национальных проектов в современных реалиях без правового регулирования либо невозможно вообще, либо не достигнет поставленных целей. По этому вопросу в современной учебной юридической литературе С.В. Поленина пишет следующее: «Действие социальных факторов находит свое отражение в нормативном правовом акте и, следовательно, он есть конечный объект их применения».[4. C.27]

А нормативные акты, как известно, являются продуктом социальной деятельности в виде административного нормотворчества, поэтому такой вид юридической деятельности, как нормотворческий процесс, в значительной степени зависит и от внешней среды.

В свою очередь нормодатель, облеченный государством полномочиями по правовому регулированию определенных отношений в социуме, не должен выступать в качестве лакмусовой бумажки, а осмысленно, используя правовые средства, обязан пытаться реально упорядочить эти отношения.

Нормы, разработанные и принятые нормодателями в административной сфере, должны работать, а не быть «пустым звуком», не превращаться в ненужные невостребованные циркуляры.[4. C.27]

Для реализации данной цели различные органы власти осуществляют следующие виды нормотворческого процесса: законотворческий; нормотворческий процесс высших органов исполнительной власти, результатом которого являются нормативные указы Президента, постановления и другие нормативные акты Правительства; ведомственный нормотворческий процесс; нормотворческий процесс органов государственной власти субъектов Федерации; локальный нормотворческий процесс, который в свою очередь, в современных условиях, следует подразделить на нормотворческий процесс местных органов власти и корпоративный нормотворческий процесс.

В правовой системе Казахстана важное место принадлежит актам управления, являющимся основной юридической формой реализации задач и функций исполнительной власти.

Административному нормотворчеству как специфическому процессу административно – правового регулирования присущ ряд специфических особенностей.

По нашему мнению, анализировать современное состояние ведомственного нормотворческого процесса следует, прежде всего, выявляя и рассматривая его существенные особенности. В связи с этим для раскрытия и разработки современной модели административного нормотворческого процесса необходимо подробно проанализировать данный вид юридической деятельности, а именно – его стадии.[3. C.29]

Основным нормотворческим процессом в административной сфере, осуществляемым органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих «первичные» правила поведения.

Органы исполнительной власти принимают также нормативные акты, отменяющие и изменяющие нормы других ведомственных актов. Поэтому содержание и форма процесса, направленного на создание новых норм права, значительно отличается от содержания и формы процесса отмены или изменения правовых норм.

Однако, с чего начинается административный нормотворческий процесс? Существуют следующие точки зрения на данную проблему. Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают министры или руководители агентств и ведомств, а также высшие органы государственной власти. Однако, согласно Правилам оформления и согласования проектов подзаконных нормативных правовых актов. Утверждены Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 августа 2006 года № 773. «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности. Вследствие этого возникает вопрос: что же представляет собой стадия нормотворческой инициативы в министерствах и ведомствах? Как известно, в законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы центральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы министерства или агентства. Что же касается практики, то с нормотворческой инициативой выступают как подразделения и сотрудники министерств, так и граждане, поскольку существуют ведомственные нормативные акты не только внутреннего, но и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Как показал проведенный анализ, нормотворческая инициатива может быть выражена в следующих формах: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Здесь необходимо сделать одно уточнение применительно ко всей системе центральных органов исполнительной власти, смысл, которого заключается в том, что если руководство министерства примет решение рассмотреть предложения, внесенные субъектами, не указанными в нормативных актах, регламентирующих ведомственный нормотворческий процесс, то дальнейший порядок действий мало чем будет отличаться от обычной процедуры.

Субъектами «выдвижения инициативных проектов», то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения. [3. C. 18]

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо «своей волей» примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

При этом, на данном этапе ведомственного нормотворческого процесса, особую роль играют не субъекты нормотворчества, которые имеют право принятия ведомственных нормативных актов, а субъекты, которые обеспечивают нормотворческий процесс в министерствах и ведомствах.

Однако, что касается «субъектов выдвижения инициативных проектов» то, как показал осуществленный анализ нормотворческой деятельности, на сегодняшний день такими субъектами, в большинстве случаев, выступают структурные подразделения органов исполнительной власти.

Существенной особенностью административного нормотворчества является государственная регистрация, которая в соответствие с Законом РК «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-I осуществляется в Министерстве юстиции.

В соответствие с Законом регистрации в Минюсте подлежат нормативные правовые акты органов исполнительной власти нормативные правовые акты государственных органов, имеющие общеобязательное значение, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, за исключением нормативных постановлений Конституционного Совета, Верховного суда Республики Казахстан, подлежат государственной регистрации в органах юстиции Республики Казахстан. Такая регистрация является необходимым условием их вступления в силу. Незарегистрированные нормативные правовые акты не имеют юридической силы и должны быть отменены органом, издавшим их, если решение органов юстиции не обжаловано в установленном порядке.

Процедура регистрации включает в себя: юридическую экспертизу соответствия нормативного правового акта законодательству Республики Казахстан, принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера, занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов органов исполнительной власти. По результатам проведения юридической экспертизы нормативного правового акта, представленного на государственную регистрацию в Минюст РК, может быть принято одно из следующих решений: о регистрации нормативного правового акта с присвоением ему регистрационного номера и занесением в Государственный реестр; о признании нормативного правового акта не нуждающимся в государственной регистрации; о возвращении акта без государственной регистрации; об отказе в государственной регистрации.

В настоящее время особенности государственной регистрации связаны с проведением административной реформы, которая оказывает существенное влияние на ведомственное нормотворчество.

Существенной особенностью административного нормотворчества в современных условиях проведения административной реформы является то обстоятельство, что вопросы нормотворческой деятельности в современных условиях развития получили обстоятельную регламентацию. В качестве одного из проявлений принципа научной обоснованности служит привлечение ученых к подготовке правовых решений в роли экспертов и консультантов.

Однако, на сегодня, процедура назначения и проведения правовых экспертиз в РК имеет недостаточную разработку нормативного регулирования, в конечном счете, сказывается на добротности и качестве принимаемого нормативного акта.

Существенную роль играет и профессионализм разработчиков нормативных правовых актов. Результативность действия последних во многом зависит от профессионализма лиц, принимающих участие в их разработке.

Правовое государство должно иметь четко отлаженный механизм предупреждения незаконных актов государственного управления.

Следует согласиться с мнением К.Т. Айтбаева, который считает, что «в связи с развитием предупредительных, подлинно профилактических мер органов, занятых в нормотворчестве, стала возможной постановка вопроса о всестороннем развитии административно-правовой системы предупреждения незаконных актов государственного и местного управления. По существу, возникла необходимость и в новых средствах обеспечения законности в нормотворческом процессе как ценностей и важнейшей правовых институциональных образованиях. Наконец появляется возможность обеспечить устойчивый правопорядок, определенность и гарантированность позитивного результата в административно-правовых отношениях, связанных с принятием и действием актов государственного и местного управления». [4. C.9]

Следует говорить о системе предупреждения незаконных актов государственного и местного управления.

Законодательством РК определена система органов и должностных лицам государства, обеспечивающими законность нормативных правовых актов, являются:

1. Конституционный Совет Республики Казахстан;

2. суды;

3. Генеральный прокурор Республики Казахстан и подчиненные ему прокуроры;

4. Министерство юстиции Республики Казахстан и его территориальные органы;

5. государственные органы - в отношении нормативных правовых актов, принятых нижестоящими органами;

6. уполномоченные органы, принявшие подзаконные нормативные правовые акты и (или) являющиеся их разработчиками, — в отношении подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и (или) разработчиками которых они являлись.

Каждый из перечисленных органов и должностных лиц в пределах своих полномочии осуществляет действия по профилактике принятия противоправных и неэффективных актов государственного управления. Вместе с тем законодательством предусмотрен круг таковых мер, к которым относится:

1. приведением нормативного правового акта в соответствие с Конституцией и законом;

2. приостановлением в установленном порядке действия нормативного правового акта;

3. проведением постоянного мониторинга подзаконных нормативных правовых актов;

4. проверкой на соответствие законам при государственной регистрации нормативных правовых актов.

Все эти меры направлены на «обеспечение устойчивого правопорядка, определенность и гарантированность позитивного результата в административно-правовых отношениях, связанных с принятием и действием актов органов государственного и местного управления»./Айтбаев с. 9/

Одной из серьезных мер по обеспечения предупреждения и выявления противоправных и неэффективных актов государственного управления является мониторинг.

Уполномоченные органы обязаны осуществлять постоянный мониторинг подзаконных нормативных правовых актов, принятых ими и разработчиками которых они являлись, для выявления противоречащих законодательству Республики Казахстан и устаревших норм права, оценки эффективности их реализации и своевременно принимать меры по внесению в них изменений и (или) дополнений или признанию их утратившими силу.

Правовой мониторинг – это механизм постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу, который призван обеспечить эффективность национального законодательства. Данная мера регламентирована Правилами ведения мониторинга подзаконных нормативных правовых актов Утвержденные постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2006 года № 817.

По мнению Э.А. Нугмановой «Необходимо законодательно ввести новую модель мониторинга, включив в орбиту постоянного анализа и наблюдения законодательные акты и международные договоры. Кроме того, следует постоянно подвергать мониторингу как проекты нормативных правовых актов, проекты международных договоров, та и принятые нормативные правовые акты, различными субъектами (научными организациями, государственными органами), с определением координирующего органа». [5. с. 11]

На наш взгляд мониторинг должен превратиться в обязательную и достаточно стандартную и постоянную систему. То есть приоритетным остается необходимость постоянного анализа и оценки действующего законодательства и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

На наш взгляд, также необходимо активизировать работу органов исполнительной власти по ревизии ранее изданных нормативных правовых актов и приведению их в соответствие с законодательством является необходимым моментом для совершенствования и систематизации ведомственного нормотворчества.

С учетом изложенного, полагаем, что необходимо принять следующие меры, направленные на совершенствование административного нормотворчества:

• продолжить осуществление органами исполнительной власти с участием Министерства юстиции РК анализа законодательства в целях уточнения компетенции на осуществление правового регулирования и подготовку необходимых изменении;

• организовать в органах исполнительной власти постоянный контроль за своевременной подготовкой ведомственных нормативных правовых актов в целях реализации поручений, содержащихся в актах законодательства Республики Казахстан;

• обеспечить организационно-методическое взаимодействие Минюста России с центральными и местными органами исполнительной власти, направленное на повышение качества ведомственного нормотворчества, осуществление контроля за выполнением органами исполнительной власти предписаний законов, актов Президента РК и Правительства РК.

Соблюдение установленного порядка осуществления ведомственного нормотворчества, постоянный анализ действующих нормативных правовых актов являются неотъемлемыми условиями реализации требований законодательства Республики Казахстан и создания единой системы нормативно-правового регулирования.

Литература:

1. Рыжов В.С. К реформированию понятийного аппарата административного права Российской Федерации// Право и Щеглова Л. В. Понятие административного нормотворчества.- Воронеж, 2003.- 240 С.

2. Арзамасов Ю. Г. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание, перспективы развития// Представительная власть.- 2007.-№4 – с. 24-30.

3. Поленина С.В. Ведомственный нормотворческий процесс: структура, содержание и перспективы развития// Представительная власть.- 2007.- №4.- с. 27.

4. Айтбаев К.Т. Административно-правовое предупреждение незаконных актов органов государственного управления. Автореф. На соиск. Уч. степ. К.ю.н. А., 2005. с. 25

5. Нугманова Э.А. Теоретические и практические проблемы совершенстсования администаритвно-юрисдикционной деятельности в Республике Казахстан. Автореф. На сосик. Уч. степени д.ю.н.С., 2010 г. С. 50