Гражданские жюри как форма совещательной демократии: сущность и необходимость институализации

В современных демократических государствах наиболее эффективными из внепарламентских формам представительства публичных интересов являются формы совещательной демократии. Совещательная концепция демократии предусматривает принятия публичных решений на основе выработки широкого консенсуса, учитывающего различные мнения[1].

В юридической науке совещательную демократию стоит трактовать как систему конституционного принятия решения, которое полагается на наличие в этой системе общественных или общественно-правовых процедур консультаций и дискуссий с различным правовым статусом, функционирующих на основе информационной открытости и плюрализме мнений.

Институт парламентаризма как инструмент общественного представительства недостаточен для сегодняшнего общества. С развитием сильного гражданского общества, всё больше людей стремиться выражать свои мнения, тем самым участвуя в управлении и разрешении общественно значимых вопросах. Данные стремления достижимы с помощью институтов совещательной демократии.

Думается, необходимо закреплять данные институты законодательным путём. Именно тогда создадутся коммуникативные условия, которые придадут институционализированному формированию общественного мнения его легитимирующую силу. Правовой статус всех общественных советов, созданных государств или совещательных платформ, созданных гражданским обществом так же страдают от отсутствия чётко закреплённого правового статуса, что не может дать гарантию успешной работы данных институтов. В связи с этим необходимо закреплять процедуры и предпосылки этих коммуникаций. Перед наукой конституционного права встаёт вопрос поиска дефиниций и наделение правовым статусом указанных институтов.

При этом не стоит проводить железную грань между общественными палатами, организованными действующей властью в Российской Федерацией повсеместно и гражданскими форумами, организованными силами гражданского общества. Эти институты должны иметь одинаковые принципы функционирования.

Эти процедуры должны основываться на следующих положениях:

- предметом указанных должны быть специфические, ясно ощущаемые обществом проблемы (ЖКХ, социально-экономические вопросы и т. д.);

- необходимо вовлечение в обсуждение общественности, которая подвержена действию этих проблем;

- участники обсуждения должны быть выбраны репрезентативно;

- должен преобладать переговорный способ решения проблем;

- наличие организационной основы (например, органы, ответственные лица, бюджет);

- процедуры обсуждения должны быть нормативно закреплены и обязательны при решении органов публичной власти, что даст юридическую гарантию возможности влиять на политику и принятие решений органами власти. Принятие решений посредством работы, как общественных палат, так и общественных форумов, жюри, есть не решение какого-либо обособленного субъекта, обладающего признаками юридического лица. Решение, принятое посредством указанных форм и институтов. Это волеизъявление населения, акт волеизъявления населения, акт неорганизованной совокупности части населения. Данный акт не является властным волеизъявлением. Однако, в случае нормативного закрепления консультационных процедур решение принятое населением становится юридическим фактом, который органы власти, который органы власти должны будут учесть.

Сегодня в конституционной практике Российской Федерации идёт процесс активного внедрения в систему принятия решений публичной власти совещательных институтов, организованных государственной властью. Данный процесс характеризуется тем, что на федеральном уровне была создана Общественная палата, а также консультативные общественные советы при органах власти, что, в последствии, было организовано и на уровне субъектов РФ. Этот процесс не является нормативной волей населения в чистом виде, он преподносится как государственная воля. Таким образом, гражданское общество имеет опасность гипертрофироваться и стать подотчётным государству.

В связи с этим видится проблема самодеятельности гражданского общества и его активных субъектов и необходимость для функционирования в российском обществе институтов и форм совещательной демократии, функционирующих не посредством государственной воли, а благодаря деятельности общественных организаций и активистов. Создание сети организованных не властными лицами площадок для дискурса станет отличным плацдармом для формирования зрелого гражданского общества.

На сегодняшний день наиболее недооцененным, но перспективным являются общественные советы, создаваемые негосударственными организациями.

Подобные общественные советы в мире начинают создаваться в начале 70-х годов прошлого века. Одной из самых востребованных общественных советов, создаваемых негосударственными организациями, являются гражданские жюри [3 с. 117].

Гражданские жюри — технология вовлечения граждан в процесс публичного обсуждения и принятия общенациональных решений, предложенная некоммерческой общественной организацией Джефферсон- Центр в 1974 году [4]. Позднее были разработаны близкие по содержанию технологии «гражданских конференций» или «конференций по достижению консенсуса» (Дания).

Гражданские жюри состоят из группы граждан, выбранные репрезентативно из числа, заявивших о желании участвовать, то есть представляющая различные слои общества и группы населения. Данные общественные советы, по существу, представляют собой консультационные общественные коллегии, формируемые из граждан — непрофессиональных присяжных, уполномоченных рассмотреть какой-либо общественно важный вопрос [4].

Стоит назвать следующие особые характеристики гражданских жюри:

1. Случайная выборка членов жюри: члены жюри выбираются случайно (из числа заявивших о своем желании участвовать) с использованием научно-обоснованных социологических методов [4]. Процесс случайного отбора членов жюри является одним из ключевых элементов, который отличает гражданские жюри от многих других институтов публичного представительства.

В теории, случайный отбор служит нескольким целям. Во-первых, предполагая полную выборку, случайный отбор дает всем гражданам равные шансы каждому быть выбранным. Во-вторых, случайный отбор предотвращает манипуляции с составом. В-третьих, обеспечивает пропорциональное представительство социальных групп [7, P. 425].

2. Информированность: наличие экспертов в работе жюри гарантирует объективную информированность членов жюри. Эксперты представляют различные (противоположные) взгляды, мнения и оценки последствий тех или иных решений по обсуждаемой проблеме. Члены жюри ведут активный диалог с экспертами, стремясь прояснить все аспекты проблемы [6, Р. 4].

3. Объективность: наличие экспертов гарантирует объективный анализ проблемы для членов жюри. Показания экспертов тщательно балансируют, с целью избежать доминирования одной точки зрения и обеспечить справедливое освещение интересов всех сторон при вынесении решения жюри. Эксперты тщательно отобраны, чтобы представить сбалансированную, полную картину по обсуждаемой проблеме. Эксперты помогают присяжным в толковании новых терминов, а также предоставляют краткую историю обсуждаемого вопроса [4].

4. Обдуманность решений: жюри проводят обсуждение в различных форматах, при которых все мнения присяжных рассматриваются, обсуждаются и жюри имеют достаточное количество времени достигнуть обдуманного консенсуса [4].

5. Состязательность процесса: члены жюри выдвигают предложения, аргументируя их. Возражения на любые предложения должны быть аргументированы.

6. Репрезентативность: состав группы подбирается так, чтобы в ней были представлены разные социально-демографические группы в пропорциях, а также различные заинтересованные группы по отношению к рассматриваемой проблеме. Репрезентативностью достигается представительство интересов, что заменяет всеобщность участия, а это обеспечивает плодотворную дискуссию [2].

Однако, существует проблема в попытках заинтересовать общественность в ситуации, когда обсуждаемая проблема не воспринимается населением как непосредственная угроза личным интересам. Таким образом, достаточно трудно найти в случайной выборке мотивированных добровольцев, готовых потратить 4-5 дней на изучение документов, посещение лекции экспертов и участия в дискуссиях, и взять на себя ответственность за рекомендации [6, Р. 4].

Карпов А. утверждает, что альтернативой гражданским жюри со случайным выбором граждан являются гражданские слушания, которые собирают в качестве участников людей, признающих свою гражданскую ответственность и лидерскую позицию [2]. При этом Карпов А. указывает, что, несмотря на описанные преимущества, отказ от случайного выбора участников, основанного на научном подходе, неизбежно вызывает снижение доверия к процессу и его результатам [2].

Для преодоления барьера недоверия необходим независимый (от организаторов) аудит процесса, который, в идеале, должен выполняться широко известной и профессиональной аудиторской фирмой. Задача аудитора заключается в том, чтобы удостовериться в строгом соблюдении декларированных принципов отбора участников, отсутствии давления на экспертов и свидетелей, наличии различных точек зрения и свободе выражения мнений участниками. Отчёт аудитора о соблюдении принципов гражданских слушаний является публичным документом [2].

При формировании состава самодеятельных общественных советов отбирается очень незначительное число граждан, представляющих вышеуказанные социальные группы — от 12 до 24 человек. Как показывает практика, качество работы гражданских жюри в итоге определяется не количеством голосов, поданных «за» или «против» какого-либо варианта решении вопроса, а глубиной овладения существом проблемы [5].

Гражданские жюри создаются для решения задачи согласования интересов государства и общества. Данная технология дает возможность людям изучить проблему, выработать совместное решение и огласить результаты перед общественностью, а также привлечь представителей СМИ. Гражданские жюри предоставляют всем заинтересованным сторонам возможность выдвинуть и обсудить свои идеи по рассматриваемой проблеме, а для граждан — это возможность глубоко вникнуть в ее суть [4].

Проблемы, в связи с которой будут функционировать гражданские жюри, могут быть самыми различными: от анализа законопроектов нормативного акта до выражения мнения населения по поводу исполнительно-распорядительных действий власти.

Одной из важных задач гражданских жюри является доведение до сведения законодателей и политиков (лиц, принимающих решения) рекомендаций, выражающих общественное мнение, и информацию о причинах формулирования данных рекомендаций.

Гражданские жюри создаются для всестороннего изучения и решения какой-либо одной особо важной общественной проблемы. Поэтому каждый жюри-проект выполняется разным составом жюри. С точки зрения сохранения стабильности деятельности жюри, преемственности и накопления практического опыта рассмотрения публично-правовых вопросов, такой подход представляется неоправданным. Перед членами гражданского жюри не стоит задача стать профессиональными политиками. Разные составы необходимы для выявления неискажённой воли населения, независимости членов жюри, что в функционировании жюри граждан является гораздо более значимым.

Финансируют деятельность гражданских жюри спонсоры — некоммерческие организации, правительственные агентства, отдельные граждане-активисты или комбинации тех или иных спонсоров. Причем действует жесткое и, безусловно, верное правило: в качестве спонсора не может выступать лицо, принимающее решение, или получатель рекомендаций [6, Р. 18]. Думается, что бюджет проводимых гражданских жюри чаще всего является совокупным: часть – из некоммерческих фондов, часть – из благотворительных пожертвований и т. д.

При этом нельзя допускать, чтобы гражданские жюри и иные аналогичные совещательные институты демократии проводилось из средств государственного или муниципального бюджета в полном объёме. Органы власти в данном случае является стороной, которой далеко не всегда необходимо иметь дело с жёсткой позицией населения, тем более по провокационным вопросам. В связи с этим процедура консультаций гражданских жюри, заключения экспертов и результаты данного процесса в целом могут быть искажёнными. С другой стороны, достаточно трудно организовать подобные совещательные процедуры без финансового государственного вмешательства и поддержки, в связи со слабостью гражданского общества в Российской Федерации.

Предварительный бюджет разрабатывается на самых ранних этапах. Это предварительный бюджет может претерпевать значительные изменения в рамках проекта.

Каждый проект гражданских жюри должен иметь руководитель проекта, который отвечает за надзор за весь проект, при содействии сотрудников проекта.

Ключевая роль в организации деятельности жюри, выработке задания, формулировании повестки дня, подборе всех участников жюри, в том числе экспертов, принадлежит специально создаваемому консультативному комитету, состоящему из 4 - 10 человек, знакомых с возникшей проблемой и представляющих различные подходы к ее решению, представляющих разные позиции по отношению к проблеме и обеспечивающие членов жюри информацией [6, Р. 11].

Существуют два основных типа консультативных комитетов, хотя альтернативные структуры также могут существовать. Один тип консультативных комитетов предполагает наличие лиц, объективно воспринимающих проблему. При этом заинтересованным лицом они могут и не являться. Что касается другого типа консультативного комитета, то в них обычно включены лица непосредственно заинтересованные в результатах проекта гражданских жюри [6, P. 22].

Есть преимущества и недостатки каждого типа. Первому типу комитетов легче управлять проектом, и в процессе слушаний гражданских жюри будет возникать меньше конфликтов. Однако, проект, управляемый подобным комитетом, не может получить такой же уровень поддержки со стороны заинтересованных сторон, какой бы проект получил, если бы они участвовали в его развитии и планировании [6, P. 5]. С другой стороны, работа второго «заинтересованного» типа комитетов может сопровождаться спорами, столкновениями, что скажется на продуктивности проекта и иметь больший общественный резонанс. Но проект может иметь большее влияние, если все стороны принимают непосредственное участие в управлении проекта [6, P. 22].

Российская действительность такова, что состав указанных консультационных комитетов может также зависеть от властной стороны. Например, существует опасность формирования данных организационных представительными или даже исполнительно-распорядительными органами власти любого уровня, что в итоге может сказаться на независимости деятельности проектов гражданских жюри или его аналогов.

Процесс работы жюри должен координировать руководитель. Руководитель работы жюри назначается консультативным комитетом. Руководителем жюри граждан не могут являться следующие лица:

- представитель органов местного самоуправления, органов государственной власти и иных государ­ственных или муниципальных служб, имеющих отношение к принятию решения по реализации рас­сматриваемого гражданских жюри проекта;

- представителем инициатора проекта;

- гражданин, состоящий в трудо­вых или иных договорных отношениях с инициатором;

- представителем разработчика проекта правового документа, (если гражданские жюри работают над проектом нормативного акта);

- гражданин или представитель юридического лица, состоящий в трудо­вых или иных договорных отношениях с разработчиком про­екта правового документа (если гражданские жюри работают над проектом нормативного акта) и т. д.

Эксперты на участие в работе гражданского жюри приглашаются консультативным комитетом. Кандидату­ра каждого эксперта проходит обсуждение и утверждается решением консультативного комитета за определённый период до проведения гражданских жюри. Каждый эксперт должен предоставить на суд временной комиссии заключение по проблеме или аспекту проблемы, на решение которой направлен работа гражданских жюри, до проведения консультаций жюри граждан. Роль эксперта заключается в том, чтобы объяснить историю по обсуждаемой проблеме, а иногда и выложить возможные варианты решения проблемы.

Экспертами могут выступать:

- ученые из высших учебных заведений;

- работники законодательных органов власти;

- сотрудников&#;соответствующих частных и государственных учреждений;

- лидеры бизнеса;

- представители торгово-промышленных палат;&#;

- представители групп интересов или лоббисты;&#;

- журналисты и другие.&#;

Примерный перечень основных вопросов, вносимых на обсуждение гражданским жюри, формируется консультативными комитетами. В первый день проведения гражданских жюри обеспечивается общий обзор проблемы, а также представляется присяжным познакомиться друг с другом. В течение следующих нескольких дней слушаний присяжные знакомятся и работают с проблемой, лежащей в основе темы, и высказывают различные точки зрения по этому поводу.

Члены жюри во время обсуждения должны иметь возможность переформулиро­вать основные вопросы конференции или добавить дополнительные вопросы. Перечень основных вопросов, изложенный жюри в вердикте, является окончательным.

Утром в заключительный день проводится рассмотрение завершающих рекомендации присяжных заседателей и рассмотрение начального вердикта, который должен быть приготовлен во второй половине дня. Окончательный вердикт проекта подготавливается в течение трех недель слушаний. Существуют примеры, когда гражданское жюри проводилось в течение одного дня (например, дублинское гражданское жюри) [7, P. 440]. Вердикт гражданских жюри подписывается всеми участниками конференции. В случае, если члены жюри не пришли к единому мнению, оформляется особое мнение.

Результаты обсуждения публикуются в официальных изданиях в течение определенного срока (например, 10 десяти календарных дней). Процесс реализации гражданским жюри должен привлечь внимание СМИ и общественности на конкретный вопрос о ситуации. В дополнение к традиционным СМИ, обновляемый веб-сайт может информировать людей, занимающихся данным вопросом после проведённого гражданских жюри. Кроме того, возможны выступления по радио, размеще­ния на информационных стендах, рассылки по запросу всем заинтересован­ным лицам и организациям о решении проведённого гражданского жюри.

Органы власти не обязаны соглашаться с вердиктом жюри граждан. Однако, в связи с тем, что это решение населения было принятое в ходе публичной, гласной процедуры, скорее всего, итоговое решение будет иметь значение последствие и решение государственного (муниципального) органа будет находится в русле того, что предложено в ходе слушаний гражданских жюри [2].

Если государственные чиновники отказываются от участия, когда их участие необходимо, то дискуссия лишается одной стороны обсуждения, а самое главное подрывается авторитет подобный институтов в глазах власти, а соответственно, и последствия принятия решений гражданских жюри имеет меньший вес для публичной власти. В связи с этим, стоит ставить вопрос об обязательности присутствия представителей власти на работах аналогичных институтов гражданского общества.

Помимо указанных представителей публичной власти в участии гражданских жюри необходимо обеспечить в качестве наблюдателей представителей СМИ или работающих в области разрешения обсуждаемой проблемы общественные объединения.

Гражданские жюри создаются для содействия гражданскому участию в решении сложных публично-правовых вопросов, а в конечном итоге — для решения задачи согласования интересов общества и государства. В их компетенцию входит коллективная выработка оптимальных вариантов решения злободневных общественных проблем посредством изучения общественных ценностей, интересов, идей. Наконец, самодеятельные общественные советы должны доводить до сведения законодателей и политиков рекомендации, выражающие общественные интересов.

Самодеятельные общественные советы можно рассматривать в качестве инструмента воздействия общественности на публичную политику, проводимую органами власти [3, с. 119]. Советы граждан, функционирующие на добровольной основе, играют важную роль в демократическом управлении. Они являются превосходным механизмом, обеспечивающим конструктивное участие гражданского общества и доведение до власти точки зрения общества, как правило, оторванного от повседневного управленческого процесса, на любом уровне власти.

В практике демократического процесса на западе институт гражданских жюри функционирует параллельно с институтом совещательного опроса. Существуют три основных различия между этими институтами.

Во-первых, присяжные обычно требуется наименьшее количество участников (от двенадцати до двадцати четырех), выбранных по квотной выборке, чтобы представлять собой целевые группы населения. Число участников в процессе совещательного опроса от 200 до 600 человек [6, P. 426].

Во-вторых, совещательный опрос представляет собой институт, сочетающий в себе опрос, как классический институт демократии и обсуждение в группах. После проведения классического опроса, члены совещательного опроса собираются на несколько дней для обсуждения вопросов в малых группах с модераторами, по которым проводился опросы. Участники вступают в диалог с экспертами, от которых получают полную информацию по вопросу, по которому проводился опрос. После этих обсуждения, опрос проводится еще раз.

В-третьих, присяжные гражданских жюри проводят работу в целях достижения консенсусного коллективного решения. В связи с этим совещательный опрос отличается от гражданских жюри не только процедурой, но и своими результатами. Участники совещательных опросов не стремятся вынести коллективный приговор. Результатами совещательных опросов является демонстрация общественного мнения в динамике, реакция населения на объективную информацию.

Гражданские жюри вполне успешно могут функционировать по выявлению воли населения на муниципальном уровне, а также вполне возможно на уровне субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо закрепить юридическую возможность проведения гражданских жюри, а также обязательность из проведения при определённых обстоятельства, указанных в нормативных актах. Указанные нормы стоит закрепить как в уставах муниципальных образований, так и в отдельных положениях о порядке проведения гражданских жюри.

При этом в нормативных актах, регулирующих статус гражданских жюри на той или иной территории, необходимо закреплять следующие гарантии:

1. Несмотря на то, что проблемы, в связи с которой будут функционировать гражданские жюри, могут быть самыми различными, необходимо зафиксировать вопросы, которые органы власти решают только после консультаций с населением. Одним из видов консультаций могут быть обсуждения, устроенных по методике гражданских жюри.

2. Каждый жюри-проект выполняется разным составом жюри, что необходимо для выявления неискажённой воли населения при участии в консультационных процедурах.

3. Необходим запрет финансирования консультационных общественных процедур, аналогичных гражданским жюри, из средств государственного или муниципального бюджета в полном объёме. Бюджет должен быть как можно более совокупным из средств всех заинтересованных сторон, не исключая государственных органов.

4. Недопустимо формирование состава организационных органов проектов аналогичных гражданским жюри властными субъектами, что может лишить указанные консультационные процедуры независимости.

5. Необходимо к осуждениям проблем привлекать в качестве наблюдателей представителей государственной власти, представителей СМИ или работающих в области обсуждаемой проблемы общественные объединения.

Стоит отметить, что указанные положения должны касаться далеко не только гражданских жюри, а всех остальных институтов, построенных на процедурах консультаций, таких как конференции, форумы и т. д.

Кроме того, в нормативных актах, регулирующих статус и деятельность законодательных органов власти на региональном и муниципальных уровня власти, стоит закреплять необходимость оглашения в ходе нормотворческого процесса независимых оценок, выявленных в процессе проведения публичных слушаний, гражданских жюри и т. д., которые должны также прилагаться к проекту нормативного правового акта.

Существенной проблемой институтов совещательной демократии, организованной невластным субъектами является разовый непостоянный порядок их проведение и стоимость организации.

Основная трудность состоит в том, что указанная проблема не решается государственно-властными методами. Указанная проблема лежит в плоскости активности населения, уровне эффективности деятельности некоммерческих организаций, т. е. в плоскости зрелости гражданского общества. Напомню, указанные институты успешно функционирую в станах с сильным гражданским обществом (Германия, Англия, США, Канада, Австралия).

Не стоит забывать, что идеологи указанных институтов указывали именно на их образовательную функцию для населения в политических вопросах. Однако, в гипертрофированном гражданском обществе указанные институты не смогут функционировать должным образом как и выполнять вышеназванную функцию. В российском обществе, где посредством вертикали прогосударственных общественных палат и горизонтали общественных советов при органах власти формируется гражданская сила, не может формироваться активного, ответственного, независимого гражданского общества.

Вместе с попытками государства построения гражданского общества сверху в российском обществе налицо признаки переходной демократии, в которой не сложилось общего публичного диалога, где крайне слабы горизонтальные связи между ассоциациями, а обсуждения по поводу одних и тех же проблем могут идти независимо, параллельно друг с другом и без учета мнений оппонентов. В связи с этим, приходится констатировать, что институты совещательной демократии уготована роль непостоянной платформы выражения активистов общества.

Литература:

1. Докторов Б.З. Социологические методы XXI века. Опросы обогащённого общественного мнения // Материалы круглого стола «Современные проблемы формирования методного арсенала социолога», посвященного памяти А.О. Крыштановского. – М.: Факультет социологии ГУ-ВШЭ, 17 февраля 2009 года. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.hse.ru/data/970/276/1238/Doctorov.doc. - Загл с экрана. – 25.02.2011.

2. Карпов, А. Гражданские слушания – что это такое? / А.Карпов // Лесной бюллетень. - 2005. - № 28. [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.forest.ru/rus/bulletin/28/8.html. - Загл. с экрана. - 11.02.2011.

3. Руденко, В. Н. Консультативные общественные советы: особенности организации и деятельности / В. Н. Руденко // Сравнительное конституционное обозрение. - № 4 (61). – С. 116 - 124.

4. Citizens Jury Process [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.jefferson-center.org/index.asp? Type=B_BASIC&SEC={2BD10C3C-90AF-438C-B04F-88682B6393BE} – Загл. с экрана. - 02.03.2011.

5. Citizens Jury on Elections & Recounts [Электронный ресурс] - Режим доступа: http://www.jefferson-center.org/ - Загл. с экрана. - 02.03.2011.

6. Citizens Jury Handbook, Updated & Revised, The Jefferson Center, 2004. - Р. 68.

7. French D., Laver M. Participation Bias, Durable Opinion Shifts and Sabotage through Withdrawal in Citizens’ Juries // Political studies: 2009 VOL. 57. - P. 422-450.