Проблема финансирования образовательных учреждений в России

 

Заданный в последние годы курс на модернизацию общества в целом и переход к инновационной экономике невозможен без качественного человеческого капитала, уровень которого непосредственно зависит от образованности граждан страны. Модернизация общества невозможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без овладения знаниями и без качественного образования людей, являющихся, в свою очередь, источниками обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста страны.

За годы становления рыночных отношений во многом позиции в сфере образования были утрачены. Уровень образования в СССР считался одним из лучших в мире. Для сравнения, Санкт-Петербургский госуниверситет — шестым после Оксфордского, Кембриджского, Гейдельбергского и других университетов, на данный момент Санкт-Петербургский госуниверситет занимает позицию в секции 301–400, МГУ — 79 [7].

Основной причиной считают недостаточное финансирования системы образования, однако за последние годы можно наблюдать последовательное увеличение государственных расходов на образование (см. Таблица 1):

Таблица 1

Государственные расходы на образование по подразделам классификации расходов бюджетов (миллиарды рублей) [3, c. 13].

 

Россия вышла по доле государственных расходов к ВВП на уровень стран ОЭРС (см. Таблица 2).

Таблица 2

Государственные расходы на образование в процентах к ВВП. [3, С. 19]

 

При этом доля публикаций российских авторов в научных журналах за последние годы постепенно сокращается (см. Рисунок 1.).

Рис. 1. Динамика удельного веса России в общемировом числе публикаций за 1996–2011 гг. в % [2, С. 253]

 

В результате мы можем наблюдать, что простое наращивание финансовой поддержки со стороны государства не является решением проблемы. Необходимо оценивать эффективность и рациональность использования выделенных средств. Для этого на наш взгляд необходима оценка сложившей системы финансирования образовательных учреждений и в первую очередь нормативной базы.

За последние годы произошли существенные изменения нормативной базы касающейся вопросов финансирования сферы образования, призванные устранить ограничения отдельных нормативных актов, а также провести реструктуризацию этого сектора на основе введения новых организационно-правовых форм и механизмов финансирования, обеспечивающих заинтересованность государственных органов и бюджетных учреждений в повышении качества предоставляемых услуг, также разумной экономии средств.

Так Федеральный закон РФ «Об образовании» 1992 г. был призван обеспечить экономическую самостоятельность всех образовательных учреждений за счет предоставления возможности заниматься приносящей доход деятельностью, в том числе предоставлять образовательные услуги на платной основе. Однако позже Бюджетный кодекс существенно ограничил экономическую свободу учебных заведений, было введено казначейское исполнение бюджета, учреждениям запретили брать кредиты, все внебюджетные средства были объявлены неналоговыми доходами бюджетной системы, это ограничивало свободу использования как бюджетных, так и внебюджетных средств. При этом начались работы по снятию введенных им ограничений.

За период с 2005 по 2014 гг. в бюджетном секторе РФ произошли существенные изменения, среди которых следует выделить принятие двух законодательных актов: ФЗ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и ФЗ от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Таким образом, была создана правовая база, предусматривающая принципиально новые структуру и механизмы финансирования сектора государственных и муниципальных учреждений. Были созданы три типа государственных (муниципальных) учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Организационно-правовая форма всех трех учреждений остается едина — государственное или муниципальное учреждение.

Автономные учреждения получили право открывать счета в кредитных организациях и брать кредиты, но лишались субсидиарной ответственности государства по их долгам. Финансируются не по смете, а на основе субсидии кроме того, подобные организации могли учреждать хозяйственные общества и участвовать в уставных капиталах коммерческих и некоммерческих организаций. Однако первые автономные учреждения в сфере образования появились лишь в 2010 г., в основном это учреждения высшего профессионального образования. Доля расходов федерального бюджета, направленных на функционирование автономных образовательных учреждений в общем объеме средств на функционирование государственных образовательных учреждений в 2010 и в 2011 гг. составила 3,6 % и 7,4 %. Не смотря на очевидные возможности для развития, которая дает данная форма, как видно особой популярностью она не пользуется.

Возможно, это в первую очередь связано с тем, что она порождает определенные значительные риски, как для самого учреждения, так и для его учредителя. В основном на форму автономного учреждения перешли Вузы, соответственно возникает вопрос — приведет ли ослабление ограничений по расходованию бюджетных средств к повышению эффективности их использования. Ответ будет во многом зависеть от того, насколько жестко учредитель станет контролировать процесс составления и исполнения финансово-хозяйственного плана вуза. Следует отметить, что для вузов со значительными объемами внебюджетных доходов жесткость бюджетной сметы при возможности фактически свободно распоряжаться внебюджетными доходами и сейчас не выступает серьезным ограничением. За счет таких средств вузы способны повысить качество образовательных услуг. Повышение самостоятельности разумно лишь при серьезных предпосылках, которые во многих случаях отсутствуют. Большая свобода оправданна, если деятельность вуза направлена на достижение общественных целей. Ведь снятие ограничений создаст дополнительные возможности для краткосрочного обогащения без повышения эффективности для организаций, руководство которых стремится получить максимальный доход на относительно коротком промежутке времени. Для обеспечения правильного целеполагания необходимы радикальное преобразование системы лицензирования и аккредитации вузов. Действующая система аккредитации не выжерживает критики — 2 апреля 2012 г проходил конкурс среди образовательных учреждений высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, при этом в пояснительной записке к Федеральному закону № 318-ФЗ, число негосударственных вузов, которые смогут принимать участие в конкурсах по распределению контрольных цифр приема, не должно было превышать 40, а число бюджетных студентов, которые будут в них учиться, — 4,5 тыс. человек. Получается, что из всех аккредитованных государством вузов к обучению бюджетных студентов могут быть допущены только 40, что наглядно показывает и «цену» государственной аккредитации, и одновременно качество сложившегося в России негосударственного сектора высшего образования.

Начиная с 2012 г. в сфере образования в основном функционируют бюджетные учреждения, большая часть которых — это учреждения высшего и послевузовского профессионального образования. Доля расходов федерального бюджета, направленных на функционирование казенных учреждений, в общем объеме средств на функционирование государственных образовательных учреждений в плановом периоде 2012–2014 гг. снизится с 19 % в 2012 до 16 % в 2014 г., а доля расходов на функционирование бюджетных и автономных учреждений увеличится с 72,2 % и 8,7 % в 2012 г. до 74,5 % и 9,5 % в 2014 г. соответственно [6, С. 35–36].

Новый механизм финансирования в сфере образования заключается в ведении принципа нормативно-подушевного финансирования, в основном он касается высших учебных заведений. Решение о переходе на данную систему содержит Указ Президента Российской Федерации «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» от 7 мая 2012 года № 599 в связи с необходимостью изменения стандартов высшего образования страны таким образом, чтобы они отвечали требованиям сегодняшнего дня.

Указ предполагает действия, напрямую затрагивающие:

-        проведение мониторинга деятельности вузов по оценке эффективности работы с целью реорганизации неэффективных вузов;

-        реализация перехода к нормативно-подушевому способу финансирования вузов к июню 2013 г.;

-        повышение к 2015 г. части занятого населения в возрасте от 25 до 65 лет, прошедшего повышение квалификации и (или) профессиональную подготовку, до 37 %;

Данные мероприятия необходимы, поскольку в России сформировалась перенасыщенность системы образования негосударственными коммерческими ВУЗами. Плохая регулируемость и низкое качество образования привели к тому, что рынок труда получил большое количество специалистов с высшим образованием, которых государство просто не может обеспечить рабочими местами по специальности. В связи с этим возникла необходимость оценки эффективности деятельностью ВУЗов в РФ.

Для исполнения новой стадии преобразования высшего образования потребовалась разработка новой модели финансирования его затрат, адекватной нынешним задачам. В данной ситуации актуальна система ГИФО (Государственные именные финансовые обязательства), применяемая при планировании и финансировании затрат по госвузам. Данная система является частью новой модели финансирования расходов на высшее образование страны.

Переход к нормативно-подушевому финансированию вузов будет применяться с июня 2013 г.

Нормативное подушевое финансирование предусматривает частичное замещение финансирования содержания сети образовательных учреждений непосредственной оплатой из бюджета конкретных услуг осуществляемых на конкурсной основе.

Если раньше в планировании и финансировании затрат госвузов преобладала сметная форма финансирования, т. е. на основе индексации и корректировки объема средств, выделенных в предыдущем году, то теперь сумма средств по конкретному госвузу определяется по программно-целевому принципу.

Эти затраты для финансирования каждого из конкретных госвузов обосновываются разрешенной государством целью, которая обусловливается установленным государством заданием. Таким образом, данная система финансирования будет способствовать повышению результативности использования бюджетных средств.

Существует мнение, что нужно как можно скорее перейти к единым или дифференцированным по группам образовательных учреждений нормативам финансирования. Стоит учесть, что установление нормативов усреднением действующих индивидуальных нормативов станет выгодно слабым учреждениям и убыточно сильным [4, c. 139].

Наиболее актуальным решение выглядит дифференциация по следующим критериям, например для Вузов:

-        уровень высшего образования (бакалавриат, подготовка специалиста, магистратура);

-        специальность и направления подготовки;

-        форма обучения (очная, заочная, очно-заочная, дистанционная);

-        региональные особенности и т. д.

Однако разработка слишком сложных систем с большим количеством критериев и тарифных сеток может, сделает расчет объемов финансирования вузов не прозрачным. Во многих странах модели нормативно-подушевого финансирования с годами видоизменялись, и многочисленные видоизменения формулы расчета объемов бюджетного финансирования вузов привели к накоплению в моделях нормативно-подушевого финансирования ряда противоречий, которые в настоящее время препятствуют эффективному функционированию системы финансирования сферы высшего образования. Поэтому в настоящее время в таких государствах как Новая Зеландия, Дания и Швеция проводится работа по упрощению формул расчета объемов финансирования, сокращению количества тарифных сеток.

Для совершенствования механизма финансирования образовательных учреждений мы предлагаем следующие мероприятия:

Ослабление ограничений по расходованию бюджетных средств с помощью введения новых организационно-правовых форм учреждений не является залогом к повышению эффективности их использования. Достижение общественных целей через правильное целеполагание является решением это вопроса, для этого предлагается:

-        Разработка объективных показателей оценки производимых учреждениями работ

-        Совершенствование процедур общественного контроля, в частности построение объективных рейтингов Вузов.

-        Преобразование системы лицензирования и аккредитации Вузов.

Федеральными органами государственного управления образованием должна быть разработана и утверждена методика расчета нормативов. На основании проведенных расчетов Правительством РФ ежегодно должны утверждаться нормативы подушевого финансирования на планируемый финансовый год. На наш взгляд, нормативные затраты оказания государственных услуг в сфере образования за счет бюджетных ассигнований бюджетов субъектов РФ не только устанавливаются в порядке, определенном органами государственной власти субъектов РФ, но и не должны быть ниже нормативных затрат оказания государственных услуг в сфере образования, установленных Правительством. Что касается нормативных затрат оказания государственных (муниципальных) услуг в сфере образования за счет бюджетных ассигнований местных бюджетов муниципальных районов и городских округов, то они не должны быть ниже нормативных затрат оказания государственных услуг, установленных органами государственной власти субъектов РФ.

 

Литература:

 

1.      Аветисян И. А. — Проблемы финансирования высшего образования в современной России // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. — 2013. — № 1 (25) — С. 110–112.

2.      Белоусова В. Ю., Городникова Н. В., Гохберг Л. М., Грачева Г. А., Кузнецова И. А., Маркова Ю. В., Мартынова С. В., Ратай Т. В., Росовецкая Л. А., Рыжикова З. А., Сагиева Г. С., Студенцова Е. А., Фридлянова С. Ю., Фурсов К. С., Храмова Е. Б., Шувалова О. Р. Индикаторы науки: 2013: статистический сборник. — Москва: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. — С. 253.

3.      Гохберг Л. М., Забатурина И. Ю., Ковалева Г. Г., Ковалева Н. В., Кузнецова В. И., Озерова О. К., Шувалова О. Р. Образование в цифрах: 2013: кр. стат. сб. — М.: Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики», 2013. — С. 17, 19.

4.      Клячко Т., Синельников-Мурылев С. О реформировании системы финансирования вузов. // «Вопросы экономики» — 2012. — № 7 — С. 139

5.      Мошкова Д. М. — К вопросу о финансировании образования в Российской Федерации // Актуальные проблемы российского права. — 2013. — № 3 — С. 265–267.

6.      Романова В. В. Мацкевич А. В. Показатели бюджетных расходов в сфере образования. М., 2012. — С. 35–36.

7.      http://www.shanghairanking.com/ — официальный сайт исследовательского центра Center for World-Class Universities of Shanghai Jiao Tong University (CWCU).