Обеспечение жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа продолжает оставаться одной из наиболее сложных социально-правовых проблем в Российской Федерации. Несмотря на наличие специальных правовых гарантий, закреплённых в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [1], значительная часть граждан данной категории длительное время не может реализовать своё право на жильё.

По данным Счётной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 июля 2025 г. численность детей-сирот и лиц из их числа, своевременно не обеспеченных жилыми помещениями, составляла 180,1 тыс. человек. Одновременно на 1 января 2025 г. оставались неисполненными 24,1 тыс. судебных решений об обязании предоставить жилые помещения [2]. В ряде субъектов Российской Федерации, несмотря на заметное сокращение очереди в 2024–2025 годах, проблема неисполненных судебных решений и недостаточности финансирования сохраняла свою остроту.

Введение механизма предоставления выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения (жилищного сертификата) в соответствии со статьёй 8.1 Федерального закона № 159-ФЗ [3] расширило возможности реализации жилищных прав. Однако практика применения данного механизма выявила ряд правовых и организационных трудностей, связанных с определением размера выплаты, требованиями к подтверждению дохода и недостаточной обеспеченностью суммой сертификата рыночной стоимости жилья.

Особую роль здесь играют органы прокуратуры. Именно они чаще всего выявляют системные нарушения при формировании списков, предоставлении жилья и исполнении судебных решений. Прокуроры не только вносят представления и предостережения, но и активно обращаются в суды в интересах детей-сирот и лиц из их числа, добиваясь реального восстановления нарушенных прав.

В статье анализируются актуальные проблемы реализации жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа посредством предоставления жилых помещений и жилищных сертификатов, а также роль органов прокуратуры в их решении с учётом общероссийской практики.

2. Правовые основы обеспечения жилыми помещениями и предоставления жилищных сертификатов

Правовое регулирование отношений по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из их числа осуществляется преимущественно нормами Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ. В соответствии со статьёй 8 указанного закона указанным лицам однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений. Предоставление жилых помещений осуществляется по письменному заявлению указанных лиц по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Пунктом 4 статьи 8 Федерального закона № 159-ФЗ установлены основания, при наличии которых проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признаётся невозможным. К числу таких оснований относятся, в частности, несоответствие жилого помещения установленным санитарным и техническим требованиям, а также наличие обстоятельств, свидетельствующих о невозможности совместного проживания с лицами, ранее занимавшими данное помещение. Указанная норма активно применяется судами при рассмотрении дел о предоставлении жилья детям-сиротам.

Федеральным законом от 4 августа 2023 г. № 461-ФЗ Федеральный закон № 159-ФЗ дополнен статьёй 8.1, предусматривающей возможность предоставления выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность либо на полное погашение кредита (займа), обязательства по которому обеспечены ипотекой. Введение данного механизма направлено на расширение способов реализации жилищных прав указанной категории граждан в условиях дефицита жилых помещений специализированного жилищного фонда. Вместе с тем федеральный законодатель предоставил субъектам Российской Федерации значительную свободу в определении условий и порядка предоставления указанной выплаты.

Право прокурора на обращение в суд в защиту жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа закреплено в статье 10 Федерального закона № 159-ФЗ, а также в статье 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации [4]. Судебная практика исходит из того, что социально уязвимое положение данной категории граждан само по себе является достаточным основанием для реализации прокурором права на обращение в суд в их интересах.

В деятельности органов прокуратуры по защите жилищных прав детей-сирот можно выделить два основных направления. Первое заключается в осуществлении надзора за законностью формирования и ведения списков детей-сирот и лиц из их числа, подлежащих обеспечению жилыми помещениями. Второе направление связано с предъявлением в суды исковых заявлений о предоставлении жилых помещений либо о включении в соответствующие списки. Обращение прокурора в суд остаётся наиболее эффективным средством восстановления нарушенных жилищных прав, поскольку судебное решение создаёт юридическую обязанность, обеспеченную мерами государственного принуждения.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что в отдельные периоды в ряде субъектов Российской Федерации предоставление жилых помещений детям-сиротам осуществлялось преимущественно на основании судебных решений, вынесенных по искам прокуроров. Данное обстоятельство подтверждает сохраняющуюся высокую значимость судебной формы защиты жилищных прав указанной категории граждан.

3. Проблемы исполнения судебных решений о предоставлении жилья

Одной из наиболее устойчивых и системных проблем в сфере реализации жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа остаётся длительное неисполнение судебных решений о предоставлении жилых помещений. По данным Счётной палаты Российской Федерации, по состоянию на 1 января 2025 г. в целом по стране оставались неисполненными 24,1 тыс. таких решений [2]. Несмотря на сокращение их количества за предшествующие два года на 28 %, масштабы проблемы продолжают оставаться значительными и свидетельствуют о сохранении серьёзного разрыва между судебной защитой права и его фактической реализацией.

Неисполнение судебных актов порождает дополнительные бюджетные потери. В 2023–2024 годах только в четырёх субъектах Российской Федерации (Алтайский край, Оренбургская, Тверская и Челябинская области) на оплату исполнительских сборов и административных штрафов было израсходовано 39,5 млн рублей [2]. Указанные средства фактически изымаются из программ обеспечения жильём и могли бы быть направлены на приобретение квартир. Таким образом, государство несёт двойные расходы: сначала на содержание аппарата, который не исполняет судебные решения, а затем — на оплату санкций за это неисполнение.

Основными причинами неисполнения судебных решений выступают недостаточность финансирования соответствующих расходных обязательств и отсутствие в специализированном жилищном фонде свободных жилых помещений, отвечающих санитарным и техническим требованиям. Анализ судебной практики показывает, что даже при наличии вступившего в законную силу решения суда органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации нередко ссылаются на дефицит бюджетных средств либо на объективную невозможность своевременного приобретения жилья. В результате граждане, в пользу которых вынесены судебные акты, продолжают находиться в состоянии неопределённости в течение нескольких лет.

Наличие судебного решения формально ставит гражданина в преимущественное положение по сравнению с иными лицами, включёнными в список подлежащих обеспечению жильём. Однако на практике данное преимущество часто носит номинальный характер. Сроки реального исполнения решений судов могут достигать 3–5 лет и более. В таких условиях судебная форма защиты частично утрачивает свою эффективность, поскольку гражданин, выигравший дело, фактически остаётся в том же положении, что и лица, ещё не обратившиеся в суд.

Таким образом, проблема неисполнения судебных решений сохраняет системный характер. Её решение требует не только увеличения объёмов финансирования, но и совершенствования механизмов контроля за исполнением судебных актов, включая более активное использование органами прокуратуры полномочий по понуждению к исполнению и взысканию компенсации за длительное неисполнение судебных решений.

4. Практика применения жилищных сертификатов (выплат)

Существенным нововведением в механизме обеспечения жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа стало введение статьи 8.1 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (в редакции Федерального закона от 4 августа 2023 г. № 461-ФЗ). Данная норма предусматривает право на однократное предоставление за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации выплаты на приобретение благоустроенного жилого помещения в собственность либо на полное погашение кредита (займа), обязательства по которому обеспечены ипотекой.

Право на получение выплаты возникает при одновременном соблюдении ряда условий, установленных пунктом 2 статьи 8.1: достижение заявителем возраста 23 лет; наличие документально подтверждённого дохода не ниже минимального размера оплаты труда от трудовой, предпринимательской и (или) иной не запрещённой законом деятельности за двенадцать календарных месяцев, предшествующих месяцу обращения; отсутствие задолженности по налогам и сборам, а также иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (за исключением сумм, по которым предоставлена отсрочка или рассрочка) [1].

Статистические данные свидетельствуют о расширении практики применения указанного механизма. Если в 2022 году он использовался в 41 субъекте Российской Федерации, то к 2025 году — уже в 65. В 2023–2024 годах с помощью жилищных сертификатов жильё ежегодно приобретали около 9 тыс. человек, что составляло примерно 24 % от общего числа граждан указанной категории, обеспеченных жилыми помещениями [2].

Вместе с тем реализация статьи 8.1 на практике сопряжена с рядом существенных правовых и организационных проблем. Наиболее системной из них является порядок определения размера выплаты. В настоящее время он рассчитывается исходя из среднерыночной стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения, утверждаемой Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации в целом по субъекту Российской Федерации. По оценке Счётной палаты Российской Федерации, в большинстве муниципальных образований номинал сертификата существенно превышает реальную стоимость приобретения жилья (в среднем на 30 %) [2]. Это обстоятельство приводит к ограничению количества выдаваемых сертификатов и неэффективному расходованию бюджетных средств. Контрольное ведомство неоднократно указывало на необходимость дифференциации стоимости сертификатов в разрезе муниципальных образований, что, по расчётам, позволило бы ежегодно оптимизировать расходы бюджетной системы на сумму порядка 2 млрд рублей либо дополнительно обеспечить жильём около 500 детей-сирот.

Другой значимой проблемой остаётся условие о подтверждении дохода. Требование о наличии у заявителя официального дохода не ниже минимального размера оплаты труда в течение двенадцати месяцев фактически исключает из числа получателей значительную часть лиц из числа детей-сирот, не имеющих стабильной трудовой занятости. Кроме того, до недавнего времени при расчёте дохода не учитывались доходы супруга (супруги) заявителя, что дополнительно сужало круг потенциальных получателей. В судебной практике и актах прокурорского реагирования фиксировались случаи необоснованных отказов в предоставлении выплаты именно по данному основанию.

Наконец, даже при получении сертификата его размер нередко оказывается недостаточным для приобретения благоустроенного жилого помещения на рынке, особенно в административных центрах субъектов Российской Федерации. В таких случаях граждане вынуждены либо отказываться от выплаты, либо привлекать дополнительные собственные средства, что для многих из них затруднительно в силу социально-экономического положения.

Таким образом, жилищные сертификаты представляют собой важный дополнительный инструмент реализации жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа. Однако сохраняющиеся недостатки правового регулирования порядка определения размера выплаты, условий её предоставления и обеспеченности рыночной стоимости жилья требуют дальнейшей корректировки законодательства и совершенствования правоприменительной практики.

5. Роль органов прокуратуры в преодолении выявленных проблем

Органы прокуратуры занимают ключевое место в механизме защиты жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа. В соответствии со статьёй 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [5] и пунктом 2.1.11 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 13 декабря 2021 г. № 744 [6] прокуроры обязаны систематически осуществлять надзор за соблюдением прав указанной категории граждан на обеспечение жилыми помещениями, выявлять нарушения законодательства и принимать меры прокурорского реагирования.

В рассматриваемой сфере прокурорский надзор реализуется по нескольким взаимосвязанным направлениям. Первое направление — надзор за законностью формирования и ведения списков детей-сирот и лиц из их числа, подлежащих обеспечению жилыми помещениями. Прокурорские проверки регулярно выявляют факты несвоевременного включения граждан в списки, необоснованного исключения из них, а также нарушения порядка информирования о возникновении права на жильё. По результатам таких проверок вносятся представления об устранении нарушений законодательства, в ряде случаев возбуждаются дела об административных правонарушениях в отношении должностных лиц.

Второе направление связано с контролем за исполнением судебных решений о предоставлении жилых помещений. Длительное неисполнение судебных актов остаётся одним из наиболее распространённых и устойчивых нарушений. Прокуроры не ограничиваются внесением представлений и предостережений. В случаях длительного неисполнения они обращаются в суды с заявлениями о присуждении компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок, а также инициируют привлечение должностных лиц к административной ответственности по статье 17.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Практика показывает, что именно активная позиция прокуратуры нередко становится решающим фактором, побуждающим органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации к исполнению судебных решений [7].

Третье направление касается надзора за соблюдением порядка предоставления жилищных сертификатов (выплат). Прокуроры проверяют законность отказов в выдаче выплат, правильность определения их размера, соблюдение установленных сроков рассмотрения заявлений. В случае выявления необоснованных отказов либо нарушений процедуры прокуроры вносят акты реагирования, а при необходимости обращаются в суд в интересах конкретных граждан. В судебной практике имеются примеры удовлетворения исков прокуроров о признании незаконными отказов в предоставлении жилищных сертификатов и возложении обязанности по их выдаче.

Наиболее эффективным средством восстановления нарушенных жилищных прав остаётся обращение прокурора в суд в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Право прокурора на предъявление иска в интересах детей-сирот прямо закреплено также в статье 10 Федерального закона № 159-ФЗ. Суды последовательно исходят из того, что социально уязвимое положение данной категории граждан само по себе является достаточным основанием для реализации прокурором указанного права. Статистика Генеральной прокуратуры Российской Федерации свидетельствует, что ежегодно по искам прокуроров восстанавливаются жилищные права нескольких тысяч детей-сирот и лиц из их числа [8]. В ряде субъектов именно судебные решения, вынесенные по искам прокуроров, на протяжении длительного времени оставались основным (а иногда и единственным) основанием для фактического предоставления жилья.

Таким образом, органы прокуратуры выполняют функцию гаранта реализации жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа. Их деятельность позволяет не только устранять уже допущенные нарушения, но и оказывать существенное профилактическое воздействие на органы исполнительной власти, побуждая их к более ответственному исполнению возложенных законом обязанностей.

6. Заключение

Проведённый анализ показывает, что несмотря на наличие развитой нормативной базы, закрепляющей дополнительные гарантии жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа, реализация этих гарантий на практике сталкивается с существенными и во многом системными трудностями.

Наиболее острой проблемой остаётся длительное неисполнение судебных решений о предоставлении жилых помещений. По состоянию на 1 января 2025 г. в Российской Федерации оставались неисполненными 24,1 тыс. таких решений. Даже при сокращении их числа на 28 % за два предшествующих года масштабы неисполнения продолжают оставаться значительными. Это не только нарушает права конкретных граждан, но и приводит к непроизводительным расходам бюджета.

Введение механизма жилищных сертификатов (ст. 8.1 Федерального закона № 159-ФЗ) стало важным шагом. Однако практика выявила серьёзные недостатки. Порядок расчёта размера выплаты, основанный на единой среднерыночной стоимости квадратного метра по субъекту, приводит к тому, что номинал сертификата в большинстве муниципальных образований превышает реальную стоимость жилья в среднем на 30 %. Жёсткие требования к подтверждению дохода существенно ограничивают круг получателей. Кроме того, размер выплаты часто оказывается недостаточным для приобретения благоустроенного жилья, особенно в административных центрах регионов.

В этих условиях органы прокуратуры выполняют функцию реального гаранта жилищных прав указанной категории граждан. Именно прокурорские проверки выявляют нарушения при формировании списков, неисполнении судебных решений и отказах в предоставлении сертификатов. Наиболее эффективным инструментом остаётся обращение прокурора в суд: ежегодно по искам прокуроров восстанавливаются жилищные права нескольких тысяч человек.

Для повышения эффективности защиты жилищных прав детей-сирот и лиц из их числа представляется необходимым:

— совершенствовать порядок определения размера жилищного сертификата путём дифференциации среднерыночной стоимости квадратного метра в разрезе муниципальных образований;

— смягчить условия подтверждения дохода, в том числе путём учёта доходов супруга (супруги) заявителя;

— усилить механизмы контроля за исполнением судебных решений о предоставлении жилья, включая более активное применение института компенсации за нарушение права на исполнение судебного акта в разумный срок;

— продолжить практику системного прокурорского надзора с акцентом на профилактику нарушений и своевременное реагирование на факты неисполнения судебных решений.

Только комплексный подход, сочетающий корректировку законодательства, увеличение и более рациональное использование финансирования, а также активную и последовательную позицию органов прокуратуры, способен обеспечить реальное, а не формальное исполнение государством своих обязательств перед детьми-сиротами и лицами из их числа.

Литература:

1. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (ред. от 04.08.2026) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
2. Счётная палата Российской Федерации. Материалы экспертно-аналитических мероприятий по оценке обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и лиц из их числа (2023–2025 гг.) // Бюллетень Счётной палаты РФ; официальные публикации 2025 г.
3. Федеральный закон от 04.08.2023 № 461-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»» // Российская газета. 2023. 8 августа.
4. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 2025 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
5. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202–1 (ред. от 2025 г.) «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
6. Приказ Генерального прокурора РФ от 13.12.2021 № 744 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о несовершеннолетних, соблюдением их прав и законных интересов».
7. Роль прокурора в защите жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Молодой учёный. 2024. № 42 (541). С. 128–131.
8. Судебная защита прокурором жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей // Молодой учёный. 2022. № 34 (429).