Система правовых гарантий законности в деятельности органов публичной власти и хозяйствующих субъектов опирается на два самостоятельных, но тесно соприкасающихся механизма: прокурорский надзор и государственный (муниципальный) контроль (надзор). Реформа контрольно-надзорной деятельности, проведенная в 2020 году, сместила приоритет с наказания контролируемых лиц на профилактику и реальное устранение нарушений обязательных требований. Основным правовым средством достижения такого результата стало предписание контрольного (надзорного) органа. Прокурорский надзор законодатель сознательно выводит за пределы государственного контроля (надзора), а сама прокуратура при осуществлении надзора не подменяет иные государственные органы. Тем не менее оба механизма решают общую задачу — выявить нарушение и добиться его устранения, причем для прокурора основным средством остается представление об устранении нарушений закона.

В результате один и тот же поднадзорный субъект может получить властные требования различной правовой природы, исполнение которых подчинено разным правилам. При этом федеральные законы от 28.12.2024 № 540-ФЗ и от 29.12.2025 № 567-ФЗ существенно детализировали порядок исполнения предписаний, тогда как нормы Закона о прокуратуре об исполнении представления не изменялись. Цель работы — сопоставить два механизма исполнения, выявить порождаемые их различиями проблемы и предложить пути их преодоления.

Для анализа представляется необходимым развести два свойства любого властного акта, которые нередко смешиваются: обязательность и исполнимость. Обязательность отражает юридическую силу акта, то есть его способность возлагать на адресата обязанность под угрозой ответственности. Исполнимость характеризует фактическую сторону: может ли адресат реально выполнить требование в отведенный срок. Акт может быть обязательным, но неисполнимым, например, если в нем не указано, какое нарушение следует устранить, или если срок заведомо нереален.

Обязательность требований прокурора закреплена в п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре, который придает безусловную обязательность требованиям, основанным на полномочиях прокурора, а за их неисполнение предусматривает ответственность, конкретизированную в ст. 17.7 КоАП РФ. Представление, вносимое в рамках общего надзора, по мнению автора, следует рассматривать как индивидуальный ненормативный акт прокурора, порождающий у адресата две взаимосвязанные обязанности: рассмотреть акт по существу и принять меры к устранению выявленных нарушений. Содержание этих обязанностей раскрывает п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре: представление «подлежит безотлагательному рассмотрению», и в течение месяца со дня его внесения «должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих» [2].

Обращает на себя внимание, что законодатель говорит именно о принятии мер, а не о полном устранении нарушения. Это позволяет рассматривать возникающую обязанность как обязанность поведения, а не результата: адресат должен совершить конкретные действия, направленные на устранение нарушения, но не всегда обязан завершить его устранение в течение месяца. Вместе с тем закон не определяет ни требований к содержанию представления, ни порядка изменения срока его исполнения. Показательно, что для требований прокурора о предоставлении информации п. 2 ст. 6 Закона о прокуратуре устанавливает конкретные сроки и прямо допускает их продление при объективной невозможности уложиться в срок, однако на представление эта модель не распространена.

Образовавшийся пробел закономерно восполняется судебной практикой. Как показала Т. И. Афанасьева, обобщившая значительный массив судебных актов, исполнимость следует рассматривать как самостоятельное требование к актам прокурорского реагирования, отличное от их обязательности. Суды признают такие акты неисполнимыми, если в них не указаны конкретные меры там, где способ устранения нарушения неочевиден, если акт направлен лицу, которое не в состоянии устранить нарушение, если в нем отсутствует конкретика относительно самого нарушения либо если акт внесен с таким опозданием, что его требования утратили актуальность. Одновременно суды признают за адресатом представления право самостоятельно выбирать способ устранения нарушения, поскольку иное означало бы вмешательство прокурора в его хозяйственную деятельность [4, с. 38–43]. Следовательно, исполнение представления обеспечивается общим принципом обязательности требований прокурора и угрозой административной ответственности, тогда как процедура исполнения остается неформализованной и выстраивается судами применительно к конкретным делам.

Иначе урегулировано исполнение предписания контрольного органа. Оно выдается по итогам контрольного (надзорного) мероприятия при выявлении нарушений обязательных требований (ст. 90 Закона № 248-ФЗ), а ст. 90.1 того же Закона определяет, какие сведения предписание должно содержать по каждому нарушению: в чем оно выразилось и какую норму нарушает, к какой конкретной дате его следует устранить, какие мероприятия для этого рекомендуются и чем подтверждается устранение [3]. Таким образом, те признаки исполнимости, которые для представления прокурора выработаны судами, для предписания прямо закреплены в законе.

Правовая природа предписания в административно-правовой науке определяется преимущественно через категорию принуждения. С. М. Зубарев отмечает, что предписание традиционно рассматривается как форма государственного принуждения, а применение принудительных мер служит одним из критериев, позволяющих отграничить надзорную деятельность от контрольной [6, с. 29–31]. Разделяя этот подход, полагаем, что предписание следует квалифицировать как меру административного принуждения пресекательно-восстановительного характера: оно направлено на прекращение нарушения и восстановление положения, существовавшего до него, а не на наказание контролируемого лица. Обязательность предписания обеспечивается административной ответственностью, а его исполнимость гарантируется законодательными требованиями к содержанию.

Процедура исполнения предписания составляет предмет главы 17 Закона № 248-ФЗ. Если контролируемое лицо по объективным причинам не может уложиться в срок, исполнение может быть отсрочено на период до одного года (ст. 93). По окончании срока контрольный орган проверяет исполнение, как правило, по представленным документам, а при их недостаточности проводит контрольное мероприятие (ст. 95), причем с 2026 года в ряде случаев такое мероприятие не требует согласования с прокуратурой. Если нарушение не устранено, предписание выдается повторно с новым сроком, а при дальнейшем неисполнении контрольный орган вправе обратиться в суд. Новым элементом стало соглашение о надлежащем устранении нарушений (ст. 90.2): если устранение нарушения требует значительных затрат, контролируемое лицо обязуется поэтапно выполнить согласованную с прокуратурой программу, а действие предписания на это время приостанавливается. Представляется, что соглашение не заменяет предписание, а дополняет его: оно меняет лишь порядок и сроки исполнения, сохраняя само властное требование. Следовательно, предписание в настоящее время обладает завершенным циклом исполнения, в котором императивные начала сочетаются с договорными, а прокуратура участвует в нем через согласование соглашений.

Различаются и способы защиты адресата от незаконного требования. Решения контрольного органа, включая предписание, по общему правилу подлежат обязательному досудебному обжалованию в порядке главы 9 Закона № 248-ФЗ. Жалоба на предписание подается в течение десяти рабочих дней с момента его получения, и контролируемое лицо вправе одновременно ходатайствовать о приостановлении его исполнения. Представление прокурора оспаривается непосредственно в суде, в порядке административного судопроизводства либо в арбитражном суде, а само обращение в суд исполнение представления не приостанавливает. Адресат представления, таким образом, вынужден одновременно оспаривать акт и исполнять его.

Различие механизмов проявляется и в субъектном составе. Предписание адресуется контролируемому лицу, допустившему нарушение обязательных требований. Представление же вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушение, и нередко адресуется самому органу государственного или муниципального контроля, например при его бездействии в отношении известных ему нарушений. С позиции автора, для таких ситуаций более точным инструментом является требование прокурора о проведении контрольного (надзорного) мероприятия, предусмотренное ст. 63 Закона № 248-ФЗ: оно включает прокурорское реагирование в процедуру контроля и не создает для контролируемого лица дополнительной обязанности, не связанной с выданным предписанием.

Сопоставление позволяет выделить три проблемы правоприменения. Первая из них заключается в асимметрии процедур. Адресат предписания располагает законными средствами отсрочить исполнение или перейти к поэтапному устранению нарушения, тогда как адресат представления подобных средств лишен. Между тем значительная часть нарушений, выявляемых прокурорами в жилищно-коммунальной и дорожной сферах, объективно не может быть устранена в течение месяца. В итоге достаточность принятых мер оценивается лишь постфактум — в деле об административном правонарушении.

Вторая проблема состоит в возможности параллельного реагирования на одно и то же нарушение. Одно нарушение обязательных требований может стать основанием и для выдачи предписания, и для внесения представления. Адресат получает две обязанности с разными сроками и рискует быть дважды привлеченным к ответственности — по ст. 17.7 и по ст. 19.5 КоАП РФ — за одно и то же бездействие. Особенно заметна несогласованность, если контрольный орган уже предоставил отсрочку или заключил с контролируемым лицом согласованное с прокуратурой соглашение: представление с месячным сроком в такой ситуации фактически лишает эти решения смысла.

Третья проблема связана с несогласованностью санкций. Для юридического лица умышленное невыполнение требований прокурора влечет штраф от 50 до 100 тысяч рублей либо приостановление деятельности на срок до 90 суток (ст. 17.7 КоАП РФ), тогда как неисполнение предписания по общему составу — штраф от 10 до 20 тысяч рублей (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ) [1]. При этом для привлечения к ответственности по ст. 17.7 необходимо доказать умысел, а для ч. 1 ст. 19.5 такого условия нет. е. Р. Ергашев и К. А. Асоян обращают внимание на то, что даже санкции ст. 17.7 не обеспечивают должного превентивного эффекта, поскольку для среднего и крупного бизнеса уплата штрафа зачастую обходится дешевле устранения нарушения, и предлагают соотносить размер штрафа с имущественным положением юридического лица [5, с. 105]. Этот довод, по нашему мнению, еще более справедлив применительно к общему составу ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Исходя из изложенного, представляется целесообразным, во-первых, дополнить ст. 24 Закона о прокуратуре минимальными требованиями к содержанию представления: указанием на нарушенную норму, описанием нарушения, сроком рассмотрения и, если способ устранения неочевиден, перечнем мер, которых ожидает прокурор. Во-вторых, адресату представления необходимо предоставить право мотивированно уведомить прокурора о невозможности устранить нарушение за месяц, а прокурору — обязанность рассмотреть вопрос о новом сроке, по аналогии с механизмом, уже действующим для требований о предоставлении информации и для предписаний. В-третьих, при наличии действующего предписания, отсрочки или соглашения по тому же нарушению прокурору целесообразно реагировать прежде всего в отношении контрольного органа, используя требование о проведении контрольного мероприятия, что следует закрепить в ведомственных актах Генеральной прокуратуры РФ. В-четвертых, требуется согласовать санкции ст. 17.7 и ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ, установив повышенную ответственность за повторное неисполнение и дифференцировав штрафы для юридических лиц.

Таким образом, исполнение предписаний контрольных органов и требований прокурора строится на общем начале — обязательности властного требования, подкрепленной административной ответственностью. Однако в 2024–2026 годах пути развития этих механизмов разошлись: предписание получило подробную процедуру, сочетающую императивные и договорные элементы, тогда как исполнение представления по-прежнему регулируется одной статьей Закона о прокуратуре и практически полностью зависит от судебного толкования.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 04.08.2026) // Собрание законодательства РФ. 07.01.2002. № 1 (ч. 1), ст. 1.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-I (ред. от 04.08.2026) «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995. № 47, ст. 4472; Российская газета. 25.11.1995. № 229.
3. Федеральный закон от 31.07.2020 № 248-ФЗ (ред. от 04.08.2026) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.08.2020. № 31 (ч. I), ст. 5007; Российская газета. 05.08.2020. № 171.
4. Афанасьева Т. И. Исполнимость как требование к актам прокурорского реагирования (по материалам судебной практики) // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2022. № 3 (91). С. 35–44.
5. Ергашев Е. Р., Асоян К. А. О современных проблемах представления, применяемого при осуществлении надзорной функции прокуратуры // Российское право: образование, практика, наука. 2022. № 4. С. 101–107.
6. Зубарев С. М. Имеет ли место административное принуждение при осуществлении контроля, квазиконтроля и надзора в сфере государственного управления? // Вестник Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). 2021. № 6 (82). С. 23–32.