К вопросу о наличии двойной ответственности в сфере охраны памятников истории и культуры в Российской Федерации

Недопустимой, на наш взгляд, является сложившаяся на сегодняшний день практика привлечения собственников (пользователей) памятников истории и культуры народов Российской Федерации к ответственности за нарушение законодательства в упомянутой сфере дважды (по КоАП РФ и охранному обязательству), поскольку в данном случае такая ответственность наступает за одно и то же деяние и нарушает принцип non bis in idem.

Охрана памятников истории и культуры является важной функцией государства ввиду того, что сохранение в надлежащем виде наследия историко-культурного характера есть сохранение самобытности и культуры народов, проживающих на территории государства, его политико-территориальных образований, поддержание в надлежащем состоянии эстетического элемента жизни общества, и как следствие — развитие патриотизма, уважения граждан к историческому и культурному прошлому своего государства.

В силу этого представляется вполне понятным стремление законодателя не только урегулировать вопросы охраны памятников истории и культуры, но и создать эффективный механизм обеспечения законности в данной сфере, прежде всего посредством механизмов юридической ответственности. В сфере охраны памятников истории и культуры законодателем сконструирован специфический механизм ответственности, сочетающий административно-правовую ответственность и гражданско-правовую ответственность перед государством.

Как будет показано далее, сегодня такой механизм нарушает важнейший общеправовой принцип non bis in idem, и потому не имеет права на существование.

На сегодняшний день в Российской Федерации органы государственной власти её субъектов являются основными правоприменителями в сфере охраны памятников истории и культуры. Согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ [1] (далее — ФЗ «Об объектах культурного наследия), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные осуществлять государственный контроль в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, имеют право предъявлять иски в суд в случаях нарушения законодательства об охране памятников. Логическим продолжением данного положения является норма пункта 2 статьи 61 данного Закона, согласно которой на лиц, причинивших вред объекту культурного наследия, возлагается обязанность возместить стоимость восстановительных работ соответствующего объекта культурного наследия. Обширная правоприменительная и судебная практика по вопросам возмещения вреда [10] позволяет с уверенностью констатировать наличие достаточного правового регулирования этого вопроса.

Помимо гражданско-правового возмещения убытков в сфере охраны памятников применяется два вида штрафных санкций.

Во-первых, административная ответственность устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ [2] (далее — КоАП РФ) и законами субъектов Российской Федерации. Далее федеральная и региональная компетенция органов государственной власти в исследуемой сфере распределяются по категориям объектов. Ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения установлена на федеральном уровне статьей 7.13 КоАП РФ, ответственность за аналогичные нарушения в отношении объектов регионального и местного значения устанавливается законами субъектов Российской Федерации. Например, такая ответственность установлена статьей 3.6 Областного закона ЛО «Об административных правонарушениях» [3]. При этом статья 7.14 КоАП РФ, устанавливающая ответственность за проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, распространяется на все объекты культурного наследия безотносительно к их категориям. Позиция законодателя, на первый взгляд, представляется не вполне последовательной. Проведение работ на объекте культурного наследия без необходимого разрешения является частным случаем нарушения требований его сохранения и использования, и логичнее было бы установление ответственности за эти деяния, также разделённое между федеральным и региональным уровнем. Однако распространение ст. 7.14 КоАП РФ на все категории объектов является оправданным в связи с тем, что именно осуществление строительных и иных работ без разрешения потенциально способны причинить значительный ущерб памятнику истории и культуры, и в этих условиях неправильно оставлять вопрос об установлении ответственности на усмотрение субъектов Российской Федерации. В пользу данной точки зрения говорит и тот факт, что состав правонарушения сформулирован как формальный: не имеет значения, причинен ли памятнику ущерб, достаточно установить факт проведения работ в отсутствие разрешения, пусть даже эти работы и не нанесли ущерба памятнику или даже улучшили его состояние. Потенциальная опасность строительных и иных работ и в этом случае объясняет жесткость законодательного решения.

Во-вторых, положения штрафного характера установлены за нарушение охранного обязательства, которое представляет собой документ, заключаемый собственником (пользователем) памятника истории и культуры и государством в лице уполномоченных органов. В нём предусматривается ряд условий (например, виды работ), которые собственник (пользователь) должен выполнить на памятнике истории и культуры к определённому сроку, а также виды работ, от производства которых собственник (пользователь) должен воздерживаться. За нарушение правил, предусмотренных охранным обязательством, наступает ответственность в виде штрафа, предусмотренного в нём самом. На сегодняшний день судебная практика стоит на позиции, согласно которой охранное обязательство является гражданско-правовым договором [11].

В абзаце 2 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 120-О-О [4] указано: в соответствии с частью 5 статьи 4.1 КоАП РФ никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение. Тот факт, что в исследуемом случае положение, устанавливающее публичную ответственность, находится не в законе, а в договоре, в виде штрафа, не меняет его правовой природы, не колеблет его сущностных признаков.

Согласно абзацу 2 пункта 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 2012 г. № 1314-О [5], общим принципом юридической ответственности является принцип, исключающий возможность двойного (повторного) наказания за одно и то же нарушение права.

И наконец, как указывается в абзаце 5 пункта 1.1 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 г. № 3-П [6], на данный момент действует запрет повторного (двойного) наказания, который в силу своей конституционно-правовой природы не подлежит ограничению. Он обращен не только к законодательной власти, но и к правоприменителю, который на основании законодательных актов осуществляет привлечение виновных к уголовной ответственности и определяет для них вид и меру наказания. Несмотря на то, что в приведённом решении суда акцент делается именно на уголовной ответственности, допустимо, на наш взгляд, применить по аналогии данную правовую позицию к любой публичной ответственности, в рассматриваемом случае — к административной.

Обосновать публичную ответственность охранного обязательства и, соответственно, штрафа в нём, представляется верным следующим образом.

Во-первых, заключение данного договора обязательно как для государства в лице соответствующего органа охраны памятников, уполномоченного на его заключение, так и для собственника (пользователя) памятника истории и культуры.

Во-вторых, взысканные по суду суммы штрафов представляют собой доходы бюджета соответствующего публичного образования. Данный вывод сделан на основании анализа нормы абзаца 2 части 1 статьи 51 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ. В то же самое время гражданско-правовая ответственность — это всегда ответственность одного участника гражданского правоотношения перед другим участником того же правоотношения, ответственность правонарушителя перед потерпевшим. Тем самым гражданско-правовая ответственность отличается от имущественной ответственности, например в административном праве, когда имущественные санкции взыскиваются в доход государства. В таких случаях правонарушитель отвечает не перед потерпевшим, а перед государством [7]. В рассматриваемом же случае носящая характер всеобщей значимости санкция за нарушение обязательства в области охраны памятников, сумма которой является по действующему законодательству неналоговым доходом бюджета, не вписывается в рамки гражданско-правового обязательства в чистом виде. Более того, очевидно, что в складывающихся между государственными органами охраны памятников и собственниками (пользователями) памятников истории и культуры отношениях первые выступают в качестве именно властных субъектов, поскольку в силу своей целевой компетенции в указанной сфере данные органы специально наделены властными полномочиями в отношении собственников (пользователей) памятников истории и культуры, в том числе полномочиями по применению мер принудительного воздействия на нарушителей законодательства об охране объектов культурного наследия.

В-третьих, статья 48 ФЗ «Об объектах культурного наследия» содержит формулировку, согласно которой «охранное обязательство собственника (пользователя) объекта культурного наследия оформляется…» соответствующим уполномоченным на то органом. Тут необходимо отметить, что договор — это гражданско-правовой институт, и он заключается, но никак не оформляется.

В-четвёртых, неотъемлемым признаком любой публичной ответственности (в том числе и административной) является общественная опасность деяния, за которое она наступает [12][1], и такие нормы носят всеобщий, важный для всего общества характер [13][2]. В нарушениях права под угрозой штрафа, предусмотренных охранным обязательством, имеется очевидная опасность именно для российского общества в целом, поскольку такие нарушения предусматриваются за вред, причинённый памятнику истории и культуры, и общественная опасность нарушения не вызывает сомнений уже только в силу особой роли, которую играют памятники в жизни государства и общества.

Всё это отличает природу охранного обязательства (и, соответственно, штрафа в нём) от гражданско-правовых договоров, в которых, по общему правилу, воплощается интерес конкретного лица — субъекта гражданского права.

В-пятых, со всей очевидностью можно констатировать, что нарушение охранного обязательства и совершение административного правонарушения, предусмотренного статьями 7.13 и 7.14 КоАП РФ, имеют один и тот же видовой объект противоправного посягательства — общественные отношения в сфере использования и охраны памятников истории и культуры.

И наконец, в-шестых, санкции как за совершение административных правонарушений, так и за нарушение охранного обязательства носят ярко выраженный карательный характер и не имеют прямого отношения к возмещению причиненного ущерба [8].

Далее следует остановиться более детально на том обосновании, которое в наши дни приводят суды, отстаивая позицию о частно-правовой природе охранного обязательства. Так, в ряде решений [14] содержится соответствующая аргументация через упоминание статьи 445 части 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации 30 ноября 1994 года № 51-ФЗ [9] (заключение договора в обязательном порядке). Вместе с тем, основной разновидностью обязательного для заключения договора является публичный договор, обязательность для заключения которого является неизбежным следствием изначально выраженной воли субъекта гражданского права на заключение определённого договора. При этом сам факт наличия такой изначально сформированной и выраженной воли является критически важным (понудить лицо заключить договор с любым и каждым до момента выражения им публичной оферты невозможно, потому что это противоречит принципу свободы договора). В случае же с памятниками истории и культуры субъект определённого права (будь то право собственности или право пользования) на данный памятник не изъявляет никакого желания заключать какой-либо договор, в котором будет содержаться обременение его права. Также, заключение публичного договора является обязательным только для одной стороны, а охранное обязательство в силу прямого указания закона обязательно для заключения сразу для двух сторон. По этой причине обоснование судами частно-правовой природы охранного обязательства через наличие в гражданском праве договоров, обязательных для заключения, не может быть признано состоятельным, поскольку последние всегда имеют место исключительно при наличии определённых оговорок — тех признаков, которые не свойственны охранным обязательствам.

Сложившееся положение вещей вполне допустимо до тех пор, пока ответственность по КоАП РФ и по охранному обязательству не наступает за одно и то же деяние. Даже при совпадении родового и видового объектов посягательства законодатель имеет возможность разграничить составы правонарушений по их объективной стороне, когда одни деяния наказываются в соответствии с законодательством об административных правонарушениях, а другие — по гражданскому законодательству, однако такие меры в законодательстве объективно отсутствуют. При этом, судя по размерам штрафов за нарушение условий охранных обязательств, законодатель считает данные нарушения намного более опасными, чем обычное нарушение законодательства об охране памятников истории и культуры. Сегодня в правоприменительной практике встречаются не только случаи, когда административная ответственность и взыскание штрафа по охранному обязательству наступает за различные действия собственника (пользователя) памятника истории и культуры, пусть и совершенные на одном памятнике (такие случаи привлечения к ответственности законны), но и такие случаи, когда два вида штрафов взыскиваются за совершение одних и тех же деяний с одинаковыми последствиями: например, если пользователь памятника истории и культуры произвёл без разрешения работы на нём, неправомерным является привлечение его к ответственности по ст. 7.13 КоАП РФ вместе с взысканием с него штрафа за каждый произведённый запрещённый вид работ в соответствии с охранным обязательством[3]. Действительно, когда на такого пользователя «сверху» будет возложена, помимо двух штрафов, ещё и обязанность возмещения всех убытков, причинённых памятнику, налицо карательный характер ответственности, которая по сути своей является двойной, так как наступает в виде штрафа по охранному обязательству и в виде штрафа по КоАП РФ за выполнение одной и той же объективной стороны. Также необходимо подчеркнуть, что такие случаи не могут рассматриваться как отдельные ошибки правоприменителей, они с неизбежностью вытекают из действующего законодательства и формально являются абсолютно законными.

При этом проблема двойной ответственности за нарушения в сфере охраны памятников является относительно новой, данный изъян законодательства проявился, по крайне мере в Санкт-Петербурге, только в последний год[4].

Для устранения двойной ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране памятников истории и культуры представляется необходимым внесение в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях норму, согласно которой будет наступать ответственность за нарушение условий охранного обязательства собственника (пользователя) памятника истории и культуры, причем размер штрафа может быть выше, нежели размеры, предусмотренные в настоящее время в статьях 7.13 и 7.14 КоАП РФ. Также принципиально допустимым представляется сохранение существующего порядка, при котором каждое нарушение охранного обязательства рассматривается как самостоятельное правонарушение, в предложенном варианте — как самостоятельное административное правонарушение.

Нормы, устанавливающие ответственность за нарушение условий охранных обязательств, предпочтительно сформулировать в КоАП РФ качестве отдельной статьи с тем, чтобы ответственность распространялась на памятники истории и культуры всех категорий, а установление ответственности за нарушение охранных обязательств на памятники истории и культуры регионального и местного значения не зависело от усмотрения субъектов Российской Федерации.

Данное решение сложившейся в правоприменительной практике проблемы, безусловно, приведет к некоторым организационным затратам, связанным с необходимостью соблюдения установленного порядка привлечения к административной ответственности, однако, с другой стороны, избавит органы государственной власти от необходимости подавать исковые заявления о взыскании штрафов за нарушение условий охранных обязательств. С учетом того, что далеко не каждое постановление по делу об административном правонарушении обжалуется, в целом можно констатировать, что предлагаемое решение как минимум не увеличит организационные затраты органов государственной власти и несколько снизит количество рассматриваемых арбитражными судами дел в сфере использования и охраны памятников истории и культуры. Вместе с тем применение предложенных мер будет, во-первых, соответствовать общеправовому принципу недопустимости двойной ответственности, и во-вторых, позволит доктрине российского административного и гражданского права получить прямой выход на практику, что не сможет не сказаться благоприятным образом на состоянии правовой системы Российской Федерации.

Литература:

1.         СЗРФ, 01.07.2002, № 26, ст. 2519.

2.         СЗРФ, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1.

3.         Вестник Правительства Ленинградской области, № 15, 23.07.2003.

4.         Вестник Конституционного Суда РФ, № 4, 2010.

5.         СПС «Консультант Плюс».

6.         СЗРФ, 07.04.2003, № 14, ст. 1302.

7.         Гражданское право: учебник: в 3 т. Т. 1. — 7 — е изд., перераб. и доп. / В. В. Байбак, Н. Д. Егоров, И. В. Елисеев; под ред. Ю. К. Толстого. — М., 2010. С. 645.

8.         Санкции в советском праве / О. Э. Лейст. М., 1962. С. 94; Административная ответственность в СССР: Государственное и материальное исследование / И. А. Галаган. 1970. С. 41.

9.         «Российская газета», № 238–239, 08.12.1994.

10.     Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 6, Пленума ВАС РФ № 8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»; Определение ВАС РФ от 24.06.2010 N ВАС-7885/10 по делу N А19-452/09-22; Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.07.2009 по делу N А56-29373/2008 и др.

11.     Постановление ФАС МО от 22 февраля 2012 г. по делу № А40-54555/11-79-452; ФАС СЗО от 25 апреля 2012 г. по делу № А66-5396/2011; ФАС ЦО от 12 марта 2012 г. по делу № А14-19146/2009.

12.     Административная ответственность: учебник для магистров / А.Б. Агапов. М., 2012. С. 138.

13.     Административная ответственность / О.М. Якуба. М., 1972. С. 71.

14.     Постановление ФАС СЗО от 18.05.2011 г. по делу № А05-10904/2010, Постановление ФАС СЗО от 29.08.2008 г. по делу № А56-40723/2007, Кассационное определение Волгоградского областного суда от 23.11.2011г. по делу № 33-14757/2011.