Формирование системы органов финансового управления в России происходило на протяжении нескольких столетий. В статье анализируется основные этапы развития финансового управления в России, особенности правового статуса различных государственных институтов в ходе исторического развития страны.
Ключевые слова: финансовое управление, государство, реформа, казна, бюджет, министерство.
The formation of the system of financial management bodies in Russia took place over several centuries. The article analyzes the main stages of the development of financial management in Russia, the peculiarities of the legal status of various state institutions during the historical development of the country.
Keywords: financial management, state, reform, treasury, budget, ministry.
Первые попытки упорядочения системы государственного управления финансами, а также создание различных ведомств, отвечающих за их контроль, распределение и управление в России можно отнести ко времени Петра I, именно в это время финансовая система подверглась кардинальным изменениям. Также был создан Правительствующий сенат, в обязанности которого входили функции, связанные со сбором, поступлением и покрытием государственных доходов и расходов. Были учреждены коллегии, которые являлись органами отраслевого управления. К органам финансового управления относились: камер-коллегия, штатс-контор-коллегия и ревизион-коллегия, существенным недостатком являлось то, что их функции распределялись нечетко и именно этот фактор был главным препятствием в эффективной работе. Коллегии оказались недееспособными, так как не располагали властными полномочиями в деле взыскания налогов, рекрутских сборов, при этом местные ведомственные учреждения, так же были вынуждены обращаться к губернаторам и воеводам, фактически они попадали в полную зависимость от общих органов местного управления. Отсутствие законодательства, регулирующего финансовые отношения, вызывало противоречия между системой органов финансового управления. Но следует отметить создание прокуратуры в России Петром I, которая была органом по надзору в финансовой сфере и укреплению финансовой дисциплины в Империи. Основной задачей финансовой реформы Петра I было пополнение бюджета страны с целью использования в дальнейших военных целях. Непродуманность реформы и отсутствие времени на её проведение, говорит о том, что у преобразований имелись недостатки, это было вызвано тем, что чиновники продолжали воровать казну, хотя стране были необходимы большие денежные фонды [9, с. 68].
Во время правления Екатерины I один из ее фаворитов А. Д. Меньшиков сосредоточил большую часть государственной казны в своих руках и вновь встал вопрос о регулировании государственной финансовой деятельности. В это время произошла крупная растрата казны, так как денежные фонды использовались для увеселений, пиров, проведения царской охоты, финансовыми делами в стране никто не занимался. После того как на престол взошла Анна Иоанновна, растратой государственной казны стали заниматься немцы, которые приехали с ней из Курляндии, но с приходом к власти Елизаветы Петровны в стране происходят незначительные улучшения бюджетного положения, создаются банки и начинается рост экономики. До конца XVIII в. в России даже не предпринимались попытки создания единого бюджета: правительство обращалось к казне по мере возникновения новых потребностей в финансировании того или иного вида деятельности.
С приходом к власти Екатерины II связана крупнейшая финансовая реформа. Императрица сознавала необходимость составления единого бюджета, были сделаны первые шаги в области упорядочения правового регулирования финансовой деятельности государства. Управление государственными финансами сформировалось в качестве самостоятельной сферы государственного управления, которая имела местный и центральный аппарат. Происходила постепенная концентрация всех финансовых ресурсов в одном централизованном фонде — бюджете, а денежных средств казны — в казначействах, так же сформировалась единая система государственного счетоводства. Создание казначейств обеспечило условия ликвидации системы специализации доходов, при которой определенный сбор прямо предназначался и использовался для финансирования определенного вида расходов, все это положило начало введению принципа единства в бюджетной системе. Все это являлось признаком развития не только бюджетных правоотношений, но и требовало дальнейшего реформирования и создания соответствующей системы управления государственными финансами [8, с. 77].
Во время правления Павла I появляется крупный и важный орган в финансовой сфере — Государственное Казначейство, впоследствии его стали называть Федеральным Казначейством, финансовая деятельность регулировалась Указами императора. Так же учреждается должность Государственного Казначея, которая отделяется от должности Генерал-Прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. Первым Государственным Казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев, а затем он становится членом состоявшего при Императоре Совета.
В первой четверти XIX в. сложились правила разработки бюджета. Каждое министерство не позднее 15 ноября текущего года представляло министру финансов сметы на следующий год. В Министерстве финансов их сводили в единую роспись доходов и расходов и вносили на рассмотрение в Государственный совет, а затем на утверждение императора. Составление и реализация бюджета происходили в обстановке строгой секретности. С приходом к власти Александр I реформировал систему управления в государстве и ввел Министерства. Функции по контролю и образованию публичного денежного фонда стало выполнять Министерство Финансов России. Структура и сферы компетенции Министерства определялись изданным 25 июня 1811 года «Особенным учреждением Министерства финансов». Управление финансами было распределено между тремя ведомствами — Министерством финансов, Государственным казначейством и Государственным контролером. Впоследствии Государственное казначейство становится подразделением Министерства финансов России. После ряда структурных преобразований 15 февраля 1821 года резолюцией императора Александра I «Быть по сему» был создан Департамент Государственного казначейства в структуре Министерства финансов, ставший ядром всей системы казначейской службы России.
В Российской империи девятнадцатого столетия преобладало прямое государственное управление, которое осуществлялось в определенных правовых рамках, на основе действовавшего законодательства. В этот период для управленческой деятельности в финансовой сфере характерно преобладании таких особенностей, как неравный статус участвующих в правоотношениях субъектов, подчиненность одних субъектов другим, наличие организационно-распорядительных функций одного субъекта по отношению к другому, большое число предписаний императивного характера. Во время правления Николая I, происходили промышленно экономические реформы, которые были направлены на создание финансовой стабильности в государстве.
Особенности и основные направления финансовой политики правительства Российской империи во второй половине XIX в. определялись совокупностью факторов, к числу важнейших из которых можно отнести проводившиеся в стране реформы. Первая и наиболее значимая из них — отмена крепостного права — непосредственным образом сказалась на финансовой системе государства, поскольку изменила правовой статус крестьян как крупнейшей группы налогоплательщиков. Александр II, провел свои преобразования и для оживления торговых оборотов и упрочения денежной системы и системы управления государственными финансами, учредил Государственный Банк России, который стал занимать центральное место среди финансовых органов страны. Главным руководителем Государственного Банка был Министр Финансов. Государственный Банк предоставлял краткосрочные и долгосрочные ссуды Государственному Казначейству. Деятельность Государственного банка регулировалась его уставом, который обладал контрольными полномочиями к Казначейству. Указом 31 мая 1860 г. «для оживления промышленности и торговли» был учрежден Государственный банк, которому передавались вклады упраздняемых кредитных учреждений — Заемного и Коммерческого банков, Сохранной казны и приказов общественного призрения. Государственный банк получил преимущественное право кредитования торговых и промышленных заведений. Разработанные Татариновым предложения по централизации финансового дела и упорядочению государственного бюджета легли в основу закона 1862 г., по которому единственным ответственным распорядителем всех доходов и расходов стало Министерство финансов, а не каждое ведомство, как это было ранее. Смета доходов и расходов государственного бюджета отныне ежегодно проходила через Государственный совет. Представлявшая до этого государственную тай ну роспись доходов и расходов стала публиковаться для всеобщего сведения, что укрепило доверие к государственным финансам. Деятельность Министерства финансов была подотчетна Государственному контролю. Каждое управление и министерство представляло подробно разработанные сметы с указанием отдельных статей и параграфов. Таким образом, министерство финансов получало возможность более детально разбирать и устанавливать размеры расходования государственных средств на различные нужды и управление ими. После утверждения бюджета распорядители ведомств обязаны были строго руководствоваться утвержденной номенклатурой расходов. Наряду с бюджетным единством комиссия разработала практические мероприятия, ведущие к осуществлению единства кассы. Все государственные доходы сосредоточивались в кассах государственного казначейства. Расходы производились из этих же касс в соответствии с бюджетными сметами и кассовыми расписаниями. По всей России вводилась единая система бюджетного учета и отчетности.
Важным этапом проводимой правительством России трансформации в финансовой системы управления в конце XIX — начале XX века явилась деятельность группы реформаторов под руководством С. Ю. Витте, занимавшем должность министра финансов с 1892 по 1903 гг. Именно этот период является наиболее ярким и результативным этапом в деятельности финансового ведомства по модернизации России. Финансовое ведомство в эти годы не только росло, но и поглощало другие структуры государственного хозяйства. В круг его ведения помимо собственно финансов попадали торговля и промышленность, таможенная и пограничная службы, коммерческий и аграрный кредит, торговое мореплавание, финансовая часть железных дорог и даже технические учебные заведения. Витте отчетливо понимал, что одним из главных препятствий промышленной революции страны, была неустойчивость русского рубля и его неконвертируемость. Хотя его предшественниками, которые стояли во главе финансового ведомства в 60–80-е гг. XIX в. (М. Х. Рейтерн, Н. Х. Бунге, И. Л. Вышнеградский), была проделана основная работа по подготовке денежной реформы, им не удалось довести проводимый стабилизационный курс до логического завершения. Денежная реформа С. Ю. Витте превратила Государственный Банк России в эмиссионный центр Империи. Его основная функция заключалась в регулирование денежного обращения страны. Накоплением золотого запаса, а валютное регулирование возлагалось на Государственный Банк России. Для обеспечения правильного хода финансового хозяйства признавалось необходимым не только устойчивое равновесие бюджета, но и некоторое превышение государственными доходами итога обыкновенно из года в год повторяющихся расходов. Расширение государственных расходов и признанная необходимость снова образовать запас свободных ресурсов требовали нового увеличения податного бремени.
Стремясь упорядочить структуру бюджета, его доходные и расходные статьи, Витте добился более четкого разграничения чрезвычайного и обыкновенного бюджетов, до того носившего случайный характер. Чрезвычайный бюджет, обычно державшийся в секрете и фактически являвшийся бесконтрольным, в своей доходной части состоял в основном из внешних и внутренних займов. Его расходные статьи предусматривали ассигнования на военные нужды, железнодорожное строительство и ликвидацию последствий стихийных бедствий (неурожаи, голод, эпидемии и т. п.). По закону 4 июня 1894 г. бюджет с большей определенностью и четкостью подразделял чрезвычайную и обыкновенную части. Было признано, что обыкновенная часть должна служить выражением постоянных, нормальных потребностей государства и постоянных, нормальных средств их удовлетворения. Источниками чрезвычайных доходов по-прежнему оставались в основном заемные средства, а также «свободная наличность» казначейства, получавшаяся в результате превышения обыкновенных доходов над расходами. В расходной части чрезвычайного бюджета оставались расходы на ведение военных действий, а также затраты на выкуп в казну частных железных дорог, сооружение новых линий и обеспечение их подвижным составом. Создание фонда «свободной наличности» казначейства, а не просто достижение превышения доходов над расходами стало другим важным направлением работы Министерства финансов над структурой бюджета и управлением государственных финансов [6, с. 50].
Денежная реформа имела выраженные особенности реализации: осуществлялась не сразу, фактически в течение нескольких лет, постепенно; соответственно, мероприятия вводились в действие несколькими нормативными актами, в основном указами. Такой подход позволил снизить активное сопротивление противников денежной реформы, в некоторой степени замаскировать ее главные мероприятия, связанные с финансовой системой управления государства.
Таким образом, финансовая система управления — это сложное финансово-экономическое образование в пределах данной страны, представляющее собой совокупность сфер и звеньев финансовых отношений, управленческих и финансовых институтов, а также экономических отношений между ними. Роль финансовой системы управления сводится к правовому регулированию финансовых отношений, поскольку с ее помощью можно контролировать эффективность и соответствие правовой формы экономическому содержанию, основная роль финансовой системы управления заключается в том, чтобы с помощью финансовых отношений влиять на темпы и пропорции социально-экономического развития страны.
Литература:
- Бачило И. Л. М. М. Сперанский — патриарх науки управления России / И. Л. Бачило; Ин-т государства и права Российской акад. наук. — Москва: Канон+, 2014. — 301 с.
- Бровкина Н. Д. Основы финансового контроля: учеб. пособие / Н. Д. Бровкина; под ред. М. В. Мельник. — М.: Магистр. 2007. — 382 с.
- Изместьева Т. Ф. Россия в системе европейского рынка, конец XIX -начало XX веков. М., 1991. — 188 с.
- История денежных реформ в России. XVI-XX вв.: Кат. ист.-документ. выст. / Федер. арх. служба России. Рос. гос. арх. экономики, Гос. ист. Музей. — Москва, 2002. — 117 с
- Ларина О. Г. Государственно-правовое регулирование финансовой системы России в первой половине XIX века: автореф дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
- Мельников М. В. Денежная реформа С. Ю. Витте и российское общество: сторонники и противники золотого рубля: монография/ М. В. Мельников; М-во образования и науки РФ, Гос. образовательное учреждение высш. проф. образования Нижегородский гос. технический ун-т им. Р. Е. Алексеева. — Нижний Новгород: НГТУ им. Р. Е. Алексеева, 2011. — 250 с.
- Морозан В. В. История банковского дела в России (вторая половина XVIII — первая половина XIX в.) / В. В. Морозан. — Санкт-Петербург: Крига, 2004. — 398 с.
- Моряков В. И. История России IX-XVIII вв. / В. И. Моряков. — Москва: СЛОВО; Ростов н/Д.: Феникс, 2004. — 447 с.
- Павленко Н. И. Петр I / Н. И. Павленко. — [4. изд.]. — Москва: Молодая гвардия, 2003. — 428 с.
- Пашенцев Д. А. Правовое регулирование финансовой деятельности в Российской империи (вторая половина XIX — начало XX века): автореф дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005.
- Финансовое управление и организация государственного финансового контроля в Российской Империи во второй четверти XVIII — начале XIX века. [Электронный ресурс]. URL: http://www.ach.gov.ru/about/history (дата обращения 15.11.2024).
