Государственные программы как инструмент управления социально-экономическими процессами в регионе



В статье рассматривается роль государственных программ как инструмента управления социально-экономическими процессами в регионе. Оценивается эффективность проектного подхода, интеграция национальных и федеральных проектов, а также их влияние на достижение стратегических целей. Выявляются проблемы координации и коммуникации между уровнями управления и даются рекомендации по совершенствованию системы управления проектной деятельностью на всех уровнях.

Ключевые слова: государственные программы, проектное управление, социально-экономическое развитие, национальные проекты, федеральные проекты, региональное управление, управление изменениями.

The article explores the role of state programs as a tool for managing socio-economic processes in the region. It assesses the effectiveness of the project approach, the integration of national and federal projects, and their impact on achieving strategic goals. Coordination and communication issues between management levels are identified, and recommendations are provided for improving the project management system at all levels.

Keywords: state programs, project management, socio-economic development, national projects, federal projects, regional governance, change management.

Стратегии социально-экономического развития, модернизация экономики, повышение качества жизни стали ключевыми аспектами для внедрения проектного подхода в государственное управление. В свою очередь, реализация проектного подхода привела к созданию федеральной проектной системы с приоритетными и национальными проектами. Данный подход оказался эффективнее функционального за счет гибкости и технологичности, что позволяет отвечать на современные вызовы.

В целом проектный метод управления включает в себя представление задачи как уникальной, требующей особых организационных и методологических подходов, известных как проектный менеджмент [3]. Управление проектами можно определить как искусство планирования в условиях ограниченных ресурсов и в течение проектного цикла в рамках решения конкретной задачи. Таким образом, проектный подход отличает в первую очередь нацеленность на результат. В случае если результат не достигается в нужном качестве и в нужном количестве должны применяться другие или скорректированные методы и средства, что определяет гибкость проектного управления как методологии управления социально-экономическими процессами в регионе.

При этом существует множество программно-целевых документов (дорожные карты, экологические и производственные программы, государственные программы РФ и муниципальные программы), часто дублирующие друг друга и реализуемые в разных форматах [1]. В связи с необходимостью адресации инициатив по отраслевым точкам роста усиливается акцент на проектное управление. В связи с чем продолжается интеграция проектного управления в деятельность федеральных органов исполнительной власти согласно Постановлению Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288, включая создание проектных офисов и разработку проектов на разных уровнях управления. Основной документ, определяющий национальные цели до 2030 года, — это Указ Президента РФ от 21 июля 2020 года № 474. Согласно этому указу и постановлению, в России реализуется множество национальных проектов, причём новая технология управления позволяет значительно сократить документооборот и повысить эффективность управления.

Национальный проект объединяет федеральные проекты для достижения общих целей и решения задач. Также национальный проект отражает социально-экономические и исторические условия, являясь новой формой российского права с конкретным содержанием и функциональным назначением [5]. В связи с этим национальный проект можно охарактеризовать как ключевой инструмент, используемый для реализации социально-экономической политики государства.

В свою очередь, государственные программы России, включая федеральные проекты национальных программ, являются основополагающими документами для достижения национальных целей развития, обеспечивая связь между целями и ресурсами. Разработка факторных моделей для национальных целей может улучшить принятие управленческих решений, но из-за высокой релевантности и косвенного воздействия эти модели лучше использовать как аналитический инструмент, а не утверждать в основных направлениях деятельности правительства. Также, из-за недостатка данных за последние 3–5 лет, построение таких моделей может быть затруднено.

Реализация национальных проектов должна осуществляться через их интеграцию в государственные программы, с целью гармонизации и усиления их воздействия на достижение стратегических целей, обеспечивая синергетический эффект [9]. Государственные программы России выступают как главный инструмент для осуществления стратегических целей государственной политики в различных отраслях.

Декомпозиция национальных целей России представлена через наборы показателей в государственных программах, где также реализуются федеральные проекты национальных программ [6]. Эти показатели служат основными критериями для оценки достижения ожидаемых результатов в приоритетных направлениях деятельности правительства.

Все национальные проекты структурированы по единообразной схеме. Данная схема включает цели, задачи и целевые показатели. Помимо этого в структуру национальных проектов включаются планируемые результаты и контрольные точки, по которым можно отследить степень достижения поставленных целей и задач. Организационная структура проектов включает такие позиции как вице-премьер (куратор национального проекта), министр (руководитель национального проекта) и заместители министров (руководители федеральных проектов). Таким образом, четко закрепляется управленческие позиции по реализации национальных проектов. При этом аналогичным образом распределяются проектные позиции и на региональном уровне реализации.

В каждом конкретном временном интервале федеральные органы государственного управления концентрируют внимание на различных национальных вопросах. Ограниченность национальных целей высшего уровня делает список приоритетов неисчерпывающим, однако эти цели остаются в фокусе для поддержания эффективности управленческих процессов.

Такая система оставляет вне приоритетов важные, особенно для регионов, задачи, требующие реализации, но не попадающие в рамки национальных приоритетов из-за различных причин. Подобное разделение помогает отойти от строго вертикальной модели управления за счет того, что происходит декомпозиция целей и задач национальных проектов на региональном уровне. Это предусматривает формирование целевых иерархий, которые могут существовать параллельно друг другу, тем не менее в своей целостности они будут дополнять друга и помогать достижению общей цели.

Схема стратегического планирования и реализации стратегий в субъектах Российской Федерации представлена на рисунке 1.

Рис. 1. Схема стратегического планирования и реализации стратегий в субъектах Российской Федерации [7]

Каждый национальный проект в РФ включает в себя федеральные проекты и ведомственные проекты. Вертикаль проектной деятельности обуславливается происходит декомпозиция национальных и федеральных проектов на уровне субъектов федерации. При этом основной проблемой межуровневого взаимодействия является отсутствие достаточной регламентации проектной деятельности. Это приводит к координационным и коммуникационным разрывам между уровнями реализации проектов.

Помимо этого можно выделить проблему, связанную с тем, что национальные, федеральные и региональные проекты не имеют статус стратегических документов. В связи с чем реализуются со стратегическими инициативами на параллельном уровне. В итоге это обуславливает затруднения в координации на горизонтальном уровне как в федеральном, так и в региональном масштабе реализации национальных проектов и стратегических инициатив [2].

Другой проблемой является то, как проекты должны реализовываться на уровне местного самоуправления. Изначально, муниципальный уровень должен быть стать нижним уровнем реализации национальных проектов. Тем не менее до 2020 года наблюдалась дезинтеграция муниципалитетов. Координация не была регламентирована, коммуникация нарушалась, приводя к некорректному пониманию целей и задач проектов. В связи с этим муниципальный уровень был практически исключен из системы управления проектами. Ситуация изменилась с Постановлением от 17 марта 2022 года № 391. Согласно данного постановления была сформирована методология, согласно которой интегральным органом становились проектные офисы. Это привело к улучшению взаимодействия между региональным и муниципальными уровнями реализации национальных и федеральных проектов.

Обобщенно организационная структура системы управления проектной деятельностью в РФ представлена на рисунке 2.

Рис. 2. Организационная структура системы управления проектной деятельностью в РФ

В первую очередь необходимо выделить постоянный орган управления проектами, к которым относятся президиум Совета при президенте. Данный орган задействован в выборе приоритетных проектов и их оценку с точки зрения стратегического развития РФ.

Аналогичные структуры, включая проектные офисы и координационные органы, присутствуют в каждом федеральном ведомстве, которые курируют проектное управление и формирование специализированных кадров. В ведомственные координационные органы обязательно включается представитель федерального проектного офиса для обеспечения единства в проектной работе.

Управление изменениями в проекте включает анализ и оценку предложенных изменений, которые могут касаться результатов проекта, бюджета, сроков, качества или состава команды. Процесс управления изменениями включает составление запросов на изменение, их утверждение, исполнение и координацию комитетом по изменениям. При возникновении необходимости в изменениях, вызванных рисками или другими обстоятельствами, изменения должны быть оценены, согласованы с заинтересованными сторонами, внесены в план и документацию проекта.

Порядок формирования и реализации государственных проектов и программ регулируется Постановлением Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», в котором содержится чёткий регламент и определяет структурные основы для проведения проектной деятельности в государственных структурах. Этот документ закладывает принципы и методы управления проектами, описывая роли и обязанности всех участников процесса. Важной частью документа является установление единой системы подходов к управлению проектами на государственном уровне, что включает в себя детальное описание функций и полномочий органов управления проектной деятельностью.

В постановлении детализировано излагаются процедуры инициирования проектов, а также этапы разработки и утверждения паспортов национальных и федеральных проектов. Описаны механизмы реализации проектов, а также процедуры их завершения, включая мониторинг выполнения и оценку итогов. Кроме того, документ устанавливает порядок подготовки и представления запросов на внесение изменений в проекты, что требуется для адаптации к изменяющимся условиям и достижения поставленных целей.

Для всех типов проектов (национальных, федеральных и региональных) используются стандартные формы согласно «Методическим рекомендациям по разработке национальных проектов (программ)» от 4 июня 2018 г. № 4072п-Пб. Паспорт проекта включает планирование целевых показателей по годам реализации, определение дополнительных показателей для оценки достижения целей проекта, добавление задач при необходимости, детализацию задач, определение контрольных точек и планирование мероприятий для их достижения. Финансирование проектов происходит за счет бюджетов разных уровней и внебюджетных источников, с четким разграничением полномочий. Также определяется персональная ответственность за достижение целей и результатов.

Оценка реализации национальных проектов, являющаяся ключевым направлением, осуществляется Советом при Президенте РФ по стратегическому развитию. Основная задача оценки — мониторинг достижения целей проектов и соответствующих показателей, а также разработка предложений по корректировке социально-экономических целей. Целевые показатели ориентированы на социально-экономическое развитие. В научной литературе обсуждается разработка подходов к оценке эффективности национальных проектов и подчёркивается важность мониторинга для достижения целей. Это акцентирует внимание на проблеме адекватного информационного обеспечения, которое помогает принимать решения по финансированию и организационно-экономическим механизмам реализации национальных и федеральных проектов.

В итоге можно отметить, что для решения проблем, связанных с координацией и интеграцией проектной деятельности между уровнями управления, необходимо разработать и внедрить единую методологическую базу и регламентацию проектной деятельности на всех уровнях: федеральном, региональном и муниципальном. Следует установить четкие механизмы взаимодействия и обмена информацией между уровнями управления, а также усилить роль проектных офисов в координации проектов, включая муниципальные образования. Важно обеспечить тесную интеграцию национальных и региональных проектов с местными программами развития, а также создать систему постоянного мониторинга и оценки, позволяющую оперативно корректировать цели и ресурсы проектов в соответствии с изменяющимися условиями и потребностями регионов. Для этого также необходимо усилить цифровизацию и автоматизацию процессов управления проектами, что позволит сократить документооборот и повысить прозрачность и эффективность реализации проектов на всех уровнях.

Литература:

1. Екатериновская, M. A. Управление развитием: программно-целевой подход / M. A. Екатериновская. — Москва: Прометей, 2020. — 284 c. — Текст: непосредственный.
2. Зябликова, О. А. Реализация проектного управления в органах государственной власти / О. А. Зябликова. — Текст: непосредственный // Вестник государственного университета управления. — 2022. — № 5. — С. 13–21.
3. Иваненко, Л. В. Применение метода управления проектами как инновация в государственном и муниципальном секторе / Л. В. Иваненко, О. Н. Киселева. — Текст: непосредственный // Вестник Самарского университета. — 2021. — № 1. — С. 75–82.
4. Купряшин, Г. Л. Основы государственного и муниципального управления / Г. Л. Купряшин. — Москва: Юрайт, 2024. — 582 c. — Текст: непосредственный.
5. Кутузова, Н. С. Сущность и правовые аспекты национального проекта / Н. С. Кутузова. — Текст: непосредственный // Вестник Южно-Уральского государственного университета. — 2021. — № 1. — С. 96–102.
6. Маршова, Т. Н. О критериях качества государственных проектов / Т. Н. Маршова, И. А. Кириченко. — Текст: непосредственный // Вопросы государственного и муниципального управления. — 2022. — № 4. — С. 61–96.
7. Мирошников, С. Н. Государственное управление социально-экономическим развитием субъектов российской федерации на основе системы стратегического планирования: специальность 08.00.05 «Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика)»: диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук / Мирошников Сергей Николаевич; Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова. — Москва, 2019. — 311 c. — Текст: непосредственный.
8. Сюпова, М. С. Программно-целевой метод и особенности его развития в государственном управлении России / М. С. Сюпова. — Текст: непосредственный // Ученые заметки Тихоокеанского государственного университета. — 2020. — № 1. — С. 102–108.
9. Халимон, Е. А. Приоритетные национальные проекты как инструмент решения сложных экономических задач / Е. А. Халимон, С. А. Никитин. — Текст: непосредственный // Вестник РГГУ. — 2020. — № 2. — С. 18–37.