Проблемы привлечения к административной ответственности за нарушения обязательных требований в условиях реформы контрольной (надзорной) деятельности



В настоящей статье автором рассматривается проблема привлечения хозяйствующих субъектов к административной ответственности за нарушение обязательных требований являющихся предметов государственного контроля (надзора).

Ключевые слова: контрольная, надзорная деятельность, административная ответственность, привлечение к административной ответственности, обязательные требования, органы государственной власти, контролируемое лицо.

Административная ответственность представляет собой вид юридической ответственности, наступающей за совершение административных правонарушений, выражающихся в нарушениях общественных отношений, за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено административное наказание. [1]

В настоящее время в рамках реформы контрольной (надзорной) деятельности в Российской Федерации привлечение к административной ответственности остаётся одной из главных проблем для государственных органов, ввиду изменений в законодательстве Российской Федерации, которые не учитывают реальную ситуации для урегулирования общественных отношений.

Так, вступление в силу Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» [2] во взаимосвязи с Федеральным законом от 31.07.2020 N 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» [3] с одной стороны позволило сформировать законодательство Российской Федерации отвечающим потребностям общества в условиях экономического развития, но с другой — существенно усложнило деятельность государственных органов по пресечению нарушений обязательных требований, в том числе путём привлечения к административной ответственности контролируемых лиц.

Ноздрычев А. Ф. определяет институт обязательных требований в административном праве, как многоуровневую систему правовых норм, содержащих разнообразные по своему содержанию и внешнему выражению условий, ограничений, запретов, обязанностей и других требований, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых хозяйствующими субъектами осуществляется исключительно в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, установленных законом форм оценки и экспертизы» [4]

Нарушение обязательных требований А. И. Стахов предлагает понимать как «выявленный в ходе контрольно-надзорной деятельности публичной администрации самостоятельный вид неправомерного поведения юридического лица или индивидуального предпринимателя в форме неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательных требований (установленных федеральным законодательством или законодательством субъектов РФ ограничений, запретов, дозволений), причиняющее обратимый (устранимый) вред и поэтому влекущее применение специальных мер административно-правового принуждения пресекательно-восстановительного характера». [5]

10 марта 2022 года вступило в законную силу Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», целью которого является поддержка и стабилизация экономической ситуации в стране, путём снижения нагрузки на предпринимателей со стороны контрольных (надзорных) органов.

Пунктом 9 данного Постановления определено, что должностное лицо контрольного (надзорного) органа, уполномоченного на возбуждение дела об административном правонарушении, в случаях, установленных законодательством, вправе возбудить дело об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля. [6]

Ещё большая неясность была внесена законодателем путём внесения изменений в статью 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Федеральным закон от 14.07.2022 N 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», которая дополнилась частью 3.1 [7].

Согласно ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ «дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом за некоторым исключением.

Изменения в законодательстве Российской Федерации создали определённые проблемы и правовые противоречия, как в правоприменении, так и в толковании данных норм права государственными контрольными (надзорными) органами, органами прокуратуры и судами.

Верховный суд Российской Федерации указал, что «введение Правительством Российской Федерации ограничений для возбуждения дел об административных правонарушениях по результатам государственного контроля (надзора), муниципального контроля не отменяет предусмотренные КоАП РФ процессуальные механизмы получения доказательств по делу и производства по нему, включая возможность проведения административного расследования». [8]

В письме Минэкономразвития от 24.03.2022 N Д24и-8436 отмечено, что «ограничения, предусмотренные пунктом 9 постановления N 336, распространяются только на решение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении посредством составления протокола об административном правонарушении, протокола о применении мер обеспечения производства, вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования и совершения иных действий, предусмотренных частью 4 статьи 28.1 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации». [9]

Между тем, в другом письме Минэкономразвития от 25.03.2022 N 10429-АХ/Д24и разъяснено совершенно иное, «в целях исключения возможности обхода запрета на проведение проверок посредством привлечения к административной ответственности, пунктом 9 постановления N 336 установлен запрет на возбуждение дела об административном правонарушении, если состав административного правонарушения включает в себя нарушение обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля (за исключением государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления), без проведения контрольного (надзорного) мероприятия с взаимодействием, проверки и составления акта по результатам их проведения». [10]

У органов прокуратуры Российской Федерации совершенно противоположный подход к толкованию данных норм, которые считают, что «обойти мораторий посредством инициирования административного расследования, непосредственного обнаружения, правонарушения, влекущих составление протоколов о привлечении к административной ответственности невозможно, потому что установлен запрет на применения мер административной ответственности в отношении хозяйствующего субъекта, если нарушение обязательных требований выявлено вне рамок проведения государственного контроля (надзора), муниципального контроля». [11]

При исследовании данной темы невозможно обойтись без практического примера, наличие в договоре купли-продажи транспортного средства условий, ущемляющих права потребителя образуют событие административного правонарушения по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ, а именно в действиях контролируемого лица имеются нарушения обязательных требований ст. 16 Закона РФ от 07.02.1992 N 2300–1 «О защите прав потребителей» [12], что является поводом для возбуждения дела об административном правонарушении в порядке ст. 28.1 КоАП РФ органами Роспотребнадзора.

Но в силу норм действующего законодательства Российской Федерации принятие законного процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении — невозможно.

Исходя из разъяснений Конституционного суда от т 30.03.2021 N 9-П следует, что «по обращению физического или юридического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, по итогам которой сделан вывод о недостаточности данных для возбуждения дела об административном правонарушении, выносит мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении». [13]

Следует отметить, что ст. 24.5 КоАП РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, при этом в случаях невозможности проведения контрольных (надзорных) мероприятий, в связи с ограничениями на проверки, зачастую контрольным (надзорным) органам приходится сознательно идти на нарушения законодательства Российской Федерации (оставлять данный довод без ответа или выносить незаконное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении) при рассмотрении поступивших обращений.

Сознательное нарушение со стороны должностных лиц государственных органов приводит к внесению представлений органами прокуратуры в порядке Федерального закона от 17.01.1992 N 2202–1 «О прокуратуре Российской Федерации» [14] и привлечению к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ, а также к судебным расходам из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации в пользу обратившегося в суд гражданина или юридического лица за устранение нарушений своих прав при признании решений, действий (бездействий) государственного органа незаконными.

При этом анализ судебной практики показал также свою противоречивость, так Арбитражный суд Волго-Вятского округа по делу № А43–3464/2023 согласился с выводами Первого арбитражного апелляционного суда, признавшим незаконным определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, в котором административный орган сослался на невозможность возбуждения дела об административном правонарушении по причине введённых ограничений на контрольные (надзорные) мероприятия. Судом было указано, что контрольные (надзорные) мероприятия являются лишь одной из форм деятельности федеральных органов исполнительной власти, по результатам которой могут быть выявлены (обнаружены) признаки административных правонарушений, при этом не исключает проведения административного расследования в порядке КоАП РФ. [15]

Противоположная позиция содержится в выводах Арбитражного суда Московского округа по делу от 09.04.2024 N Ф05–4264/2024 в которых определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении со ссылками административного органа на невозможность возбуждения дела об административном правонарушении по причине введённых ограничений и ч. 3.1 ст. 28. 1 КоАП РФ — признано законным [16].

Таким образом, решение проблемы привлечения к административной ответственности контролируемых лиц, нарушивших обязательные требования, являющиеся предметом государственного контроля (надзора), требует срочного принятия мер со стороны законодателя в целях единообразия, как толкования, так и применения норм права на всей территории Российской Федерации.

На мой взгляд, решение данной проблемы возможно прежде всего путём снятия запретов на проведение административных расследований контрольными (надзорным) органами, либо признанием ч. 3.1 ст. 28.1 КоАП РФ, утратившей силу или включение данной процессуальной нормы в статью 24.5 КоАП РФ, как обстоятельство исключающее производство по делу об административном правонарушении.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 22.04.2024) // «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002, N 1;
2. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.08.2020, N 31 (часть I), ст. 5007, «Российская газета», N 171, 05.08.2020;
3. Федеральный закон от 31.07.2020 N 247-ФЗ (ред. от 24.09.2022) «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.08.2020, N 31 (часть I), ст. 5006, «Российская газета», N 171, 05.08.2020;
4. Ноздрачев А. Ф. Обязательные требования как новационный институт административного права: идеи, содержание, принципы и уровни правового регулирования (часть 1) // Административное право и процесс. 2022. № 3. С. 19‒24;
5. Селезнев Владимир Аркадьевич Административная ответственность за нарушение обязательных требований // Вестник Московского университета МВД России. 2022. № 6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativnaya-otvetstvennost-za-narushenie-obyazatelnyh-trebovaniy;
6. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 (ред. от 29.02.2024) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ», 14.03.2022, N 11, ст. 1715;
7. Федеральный закон от 14.07.2022 N 290-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // «Собрание законодательства РФ», 18.07.2022, N 29 (часть III), ст. 5257, «Российская газета», N 156–157, 20.07.2022;
8. Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 30.08.2022 N АКПИ22–494 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим пункта 9 Постановления Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»> // СПС «КонсультантПлюс»;
9. <Письмо> Минэкономразвития России от 24.03.2022 N Д24и-8436 «О разъяснении особенностей организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» // «Официальные документы», N 13, 05–11.04.2022 (еженедельное приложение к газете «Учет, налоги, право»);
10. <Письмо> Минэкономразвития России от 25.03.2022 N 10429-АХ/Д24и «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022 году» // СПС «КонсультантПлюс»;
11. Официальный сайт Прокуратуры Хабаровского края [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://epp.genproc.gov.ru/web/proc_27/activity/legal-education/explain?item=89600958;
12. Закон РФ от 07.02.1992 N 2300–1 (ред. от 04.08.2023) «О защите прав потребителей» // «Собрание законодательства РФ», 15.01.1996, N 3, ст. 140;
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.03.2021 N 9-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки О. С. Яковенко» // «Российская газета», N 73, 07.04.2021;
14. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202–1 (ред. от 25.12.2023) «О прокуратуре Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 12.03.2024) // «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995, N 47, ст. 4472;
15. Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 26.09.2023 N Ф01–5493/2023 по делу N А43–3464/2023 // СПС «КонсультантПлюс»;
16. Постановление Арбитражного суда Московского округа от 09.04.2024 N Ф05–4264/2024 по делу N А41–22558/2023 // СПС «КонсультантПлюс»