В статье проводится исследование теоретико-методологических положений и подходов к построению и развитию финансового контроля в системе государственного управления. Проведен анализ действующей системы общественного контроля в Российской Федерации. В процессе написания статьи было предложено несколько мер по повышению эффективности системы финансового контроля. На основе ретроспективного исследования и методологических основ развития системы государственно-общественного финансового контроля выявлены ограничения действующей системы и предложены направления ее дальнейшей модернизации. Автор использовал общенаучные и специальные методы ретроспективного анализа, сравнения и научной абстракции.
Ключевые слова: финансовый контроль, система государственного управления, государственно-общественный контроль, повышение эффективности.
Важным инструментом обеспечения наиболее полного поступления средств в государственный бюджет и их рационального использования, управления государственным имуществом и борьбы с преступлениями в сфере финансовых отношений является финансовый контроль, который в ведущих странах мира является приоритетным направлением развития финансово-бюджетных отношений. Состояние финансовой системы государства во многом зависит от эффективности ее функционирования.
В последние годы существования общественного контроля в системе финансового контроля в Российской Федерации начинают проявляться проблемы в нормативной, организационной, технической, информационной и кадровой частях, которые приводят к снижению эффективности и объективности государственного и финансового контроля, неэффективному управлению государственным имуществом и использованию бюджетных ресурсов. Все это указывает на необходимость поиска путей совершенствования общественного контроля в системе государственного контроля, учитывая как особенности национальной экономики, так и положительный зарубежный опыт в области финансовых отношений.
В настоящее время теоретическая основа построения системы государственного финансового контроля неоднозначна и не учитывает его новые формы, которые возникают в результате развития информационных и инновационных технологий. Это приводит к проблемным вопросам определения места каждой формы контроля в общей системе. Неотъемлемое место в реализации финансовой и бюджетной политики государства, а также обеспечении его финансовой стабильности принадлежит финансовому контролю, представляющему собой систему осуществления мер общественного контроля, организации внутреннего аудита и инспектирования с целью обеспечения оптимального управления бюджетными ресурсами и государственной собственностью, основанного на принципах законности и эффективности, экономичности, продуктивности и прозрачности [1, 2].
Под контролем следует понимать регулируемую деятельность уполномоченных лиц, представляющую собой определенную последовательность действий по установлению степени соблюдения подконтрольным субъектом правил поведения в отношении объекта контроля, при котором виновные в несоблюдении установленных правил будут привлечены к ответственности. Контроль в государственном управлении — это особая функция государственных и местных органов власти; это также способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
В контексте государственного управления речь идет о государственном контроле.
Итак, контроль — это:
1) функциональный контроль;
2) деятельность определенных лиц;
3) конкретный процесс, процедура.
Причем эти «проявления» контроля происходят одновременно. Учитывая это утверждение, а также приведенное выше понятие «контроль», можно сделать вывод, что контроль характеризуется следующими признаками:
1) он осуществляется специально определенными, уполномоченными лицами;
2) он осуществляется в рамках отношений подчинения;
3) это процедура, которая определена в установленном методе, набор последовательных, регламентированных действий;
4) она направлена на установление степени соблюдения контролируемым субъектом установленных правил проведения и в отношении объекта контроля;
5) это может привести к инициированию (решается вопрос о привлечении виновных лиц к ответственности) [3, 4].
Таким образом, под контролем необходимо понимать регулируемую деятельность уполномоченных лиц, представляющую собой определенную последовательность действий по установлению степени соблюдения подконтрольным субъектом правил поведения по отношению к объекту контроля, результатом чего может стать в случае нарушений привлечение виновных лиц к ответственности [5, с. 319].
Приобретая дополнительные атрибуты, тот или иной тип контроля распространяет свое действие на менее широкий спектр отношений [6].
Общественный контроль означает вид контроля, представляющий собой деятельность уполномоченных органов государственной власти и органов местного самоуправления, регулируемую правовыми нормами, установленную на нормативном уровне процедуру проверки определенных субъектов контроля на соответствие нормативным и индивидуальным актам в отношении определенного объекта контроля, в том числе финансового [6, с. 7].
В то же время следует отметить, что некоторые ученые и другие лица делят финансовый контроль на среднесрочный, текущий (оперативный) и последующий (ретроспективный, окончательный) [7, с. 100].
Экономический финансовый контроль (контроль собственника или органа управления хозяйствующего субъекта) осуществляется через органы собственника (орган управления) — подразделения, их финансово-экономические службы в пределах определенных собственником (органом управления) полномочий и/или путем привлечения аудиторских фирм (аудиторов) к праву осуществлять аудиторскую деятельность в соответствии с законом [8, с. 59]. Объектами хозяйственного финансового контроля являются операции исключительно с объектами имущественных прав хозяйствующих субъектов, финансовыми и материальными ресурсами и иными активами, находящимися в их управлении или полном хозяйственном ведении, а также с их обязательствами [6, 8, 9].
Субъектами государственного финансового контроля являются общественные объединения. Он осуществляется в форме мониторинга их структурными подразделениями текущей деятельности органов власти на предмет соответствия этой деятельности нормам законодательных актов и государственной финансовой дисциплины.
Рассматривая предмет контроля как приоритетный критерий системы общественного контроля, выделяем следующие виды контроля:
— проактивный, возникающий по собственной воле и усмотрению его субъектов;
— принудительный (императивный), обусловленный внешними обстоятельствами, побуждающими субъектов к его осуществлению.
Система общественного контроля делится на два типа:
— экономический контроль — направлен на отслеживание реальной экономики, т. е. сферы создания и движения потоков товаров, рабочих мест и услуг;
— финансовый контроль, предназначенный для проверки виртуальной экономики, сферы финансов (изготовления денег и обращения денежных потоков).
Следует отметить, что, в то же время, авторы выделили те же виды контроля по другим критериям — по степени охвата экономической сферы, а именно, были выделены такие виды контроля, как экономический, финансовый, валютный, банковский. Что касается внешнего и внутреннего контроля, то здесь учитываются полномочия и отношение к собственнику [10, 11].
В экономической науке используются методы: научно-популярные (диалектический, анализ и синтез, сравнения и аналогии); специальные (системный, сравнительный анализ). Был проведен обширный поиск литературы по терминам «система общественного контроля», «субъекты контроля», «международное право», «финансовый контроль», «бюджет», «мониторинг», «финансовый менеджмент», ограниченный исследованиями, написанными на английском и русском языках, которые были опубликованы в течение предыдущих 5 лет. Учитывая множество найденных исследований, которые включали первичные данные, связанные с финансовым контролем, и ссылки, содержащие отдельные исследования, выявленные в обзоре рефератов, они были выборочно рассмотрены. Информационная база была составлена на основе научных работ, статей, опубликованных в печатных российских и зарубежных изданиях по вопросам общественного контроля в системе финансового контроля Российской Федерации.
Изучая современные тенденции осуществления общественного контроля в системе финансового контроля на государственном и местном уровнях, было определено, что в системе финансового контроля эти требования часто не соблюдаются и игнорируются, что приводит к ограничениям данной системы, которые можно сгруппировать в три группы.
1) Юридические недостатки. 1. В системе финансового контроля в государстве отсутствуют законодательные решения по формированию целостной системы общественного контроля. В частности, законы не определяют: — общую процедуру общественного контроля в системе финансового контроля; перечень органов и субъектов, которым делегировано право на его осуществление; — статус, функции и юрисдикцию органов и субъектов специализированного общественного контроля в системе финансового контроля; — юрисдикция высших органов государственной власти в системе контроля; — единое методологическое обеспечение общественного контроля в системе финансового контроля в части установления системы экономических показателей, отражающих состояние финансовой дисциплины, и методов их расчета; — механизм внутреннего контроля за соблюдением действующего законодательства общественного контроля в системе финансового контроля. 2. Несоответствие норм действующего законодательства правовым актам в сфере общественного контроля. 3. Несоблюдение положений действующего законодательства в части обеспечения надлежащего взаимодействия органов финансового контроля, что усиливает дублирование и параллелизм в работе. 4. Несоблюдение и нарушение норм и принципов бюджетного и налогового законодательства участниками финансово-экономических отношений.
2) Организационные ограничения. 1. Отсутствие точного перечня органов, на которые возложено осуществление общественного контроля в Российской Федерации в системе финансового контроля, и их юрисдикции. 2. Недостаточное внимание к контрольным мероприятиям, обеспечивающим функцию превентивного контроля. 3. Дублирование и параллелизм в работе контролирующих органов разных уровней, чрезмерная перегрузка некоторых объектов доработками и проверками. 4. Отстранение органов общественного контроля от разработки, обсуждения и принятия организационно-правовых мер по предотвращению финансовых изъянов. 5. Недостаточная работа с общественностью по разъяснению задач общественного контроля в системе финансового контроля и обеспечению устранения нарушений; неоднозначность всех направлений. 6. Недостаточное применение в контрольно-ревизионной работе методик, направленных на определение эффективности использования государственных финансовых ресурсов. 7. Нарушения прав подконтрольных субъектов; порядок и процедуры государственных закупок; процедуры распределения бюджетных средств между бюджетами и фондами различных уровней. 8. Неэффективное управление государственными средствами и имуществом. 9. Отсутствие должной ответственности должностных лиц за нарушение законов, норм, предписаний и соответствующей компенсации за потерянные ресурсы.
3) Методологические ограничения. 1. Отсутствие методологического обеспечения основных форм финансового контроля (конкретных процедурных стандартов). 2. Несоответствие основным принципам систем общественного контроля в системе финансового контроля ведущих европейских стран. 3. Отсутствие единой информационной и методологической базы общественного контроля в системе финансового контроля. 4. Несоблюдение предыдущего, текущего и последующего мониторинга. 5. Нехватка контролирующих органов с квалифицированным персоналом. 6. Отсутствие должного уровня организации профессиональной подготовки и переподготовки кадров.
На современном этапе общественного контроля в системе финансового контроля России должный уровень финансовой и бюджетной дисциплины из-за проблем, присущих государственному финансовому контролю, не обеспечивается. Конечно, за последние годы в сфере деятельности органов государственного финансового контроля проделана огромная работа. В 2018 году органами государственного финансового контроля на федеральном уровне было проведено 7 319 контрольных мероприятий, количество которых сократилось на 1 167 по сравнению с 2017 годом. Но количество выявленных нарушений и сумма выявленных нарушений выросли на 4 368 единиц и 559,1 млрд рублей соответственно, что свидетельствует о повышении эффективности выявления нарушений при меньшем количестве проводимых контрольных мероприятий. Однако количество возвращенных бюджетных средств в 2018 году сократилось на 31,8 млрд рублей по сравнению с 2017 годом. В 2018 году в адрес объектов контроля было направлено 3566 представлений и 1051 предписание с целью устранения не только самого бюджетного нарушения, но и причин и условий его возникновения. Именно поэтому своевременное выявление и устранение недостатков, а также совершенствование, развитие и реформирование государственного финансового контроля в нашей стране приобретает актуальность и важность. Формированию и функционированию системы государственного финансового контроля в России со всеми проблемами и ограничениями уделяли внимание многие ведущие ученые. Войкова М. И. систематизировала взгляды ученых относительно ограничений функционирования системы государственного финансового контроля; Воронина Ю. М. сформулировала теоретические и методологические основы организации единой системы общественного контроля; Бабич А. М. изучил текущее состояние и перспективы развития общественного контроля в системе финансового контроля; Арутюнян Р. Э. систематизировал квинтэссенцию, функции и виды государственного финансового контроля; Гриб В. В., Зубарев С. М., Львов И. Г., Садохин Н. Е. рассмотрели проблемы функционирования государственного финансового контроля на этапе государственного и общественного развития. Герчикова В. И. изучила современное состояние системы государственного финансового контроля, выделив проблемы ее организации, регулирования и направления совершенствования развития.
Целостное научное видение проблем развития государственного финансового контроля, повышения его эффективности в контексте финансовой устойчивости пока не сформировано. В результате проведенного исследования можно сказать о том, что в целях совершенствования общественного контроля в системе финансового контроля, повышения уровня эффективности его осуществления необходимы:
— разработка общих концептуальных основ организации общественного контроля в системе финансового контроля, стандартизация форм и методов контрольной деятельности;
— принятие стандартов общественного контроля в системе финансового контроля для создания эффективного механизма противодействия правонарушениям и злоупотреблениям при использовании бюджетных средств государственного и муниципального имущества;
— оптимизация организационной структуры, уточнение и разграничение функций органов общественного контроля в системе финансового контроля;
— соответствие международным стандартам принципов финансового контроля на государственном и региональном уровнях, адаптация системы государственного финансового контроля к европейским требованиям;
— интеграция превентивных форм общественного контроля в системе финансового контроля в работу контролирующих субъектов;
— совершенствование кадрового состава общественного контроля в системе финансового контроля (подготовка, переподготовка и повышение квалификации персонала в соответствии с новыми квалификационными требованиями и методиками);
— совершенствование материально-технического, научного и информационно-аналитического обеспечения функционирования общественного контроля в системе финансового контроля;
— организация работы внутреннего аудита в бюджетных учреждениях и организациях, в местных исполнительных органах;
— усиление ответственности руководителей на всех уровнях государственной власти и четкое установление ее границ в законодательстве;
— создание единой автоматизированной информационно-аналитической базы данных в сфере государственного финансового контроля с возможностью использования на местном уровне;
— использование риск-ориентированного подхода при отборе объектов для проверки среди учреждений, организаций и предприятий, использующих бюджетные средства или государственное имущество.
Наряду с этим следует учитывать, что в контексте децентрализации власти и реформы местного самоуправления важно построить и принять на законодательном уровне обновленную современную модель общественного контроля в системе финансового контроля на местном уровне, которая отвечала бы требованиям и обладала следующими особенностями:
— внешний независимый финансовый контроль за доходами бюджетов всех уровней и расходованием бюджетных средств, включая местные бюджеты и трансферты, должен осуществляться его региональными отделениями;
— внутренний финансовый контроль за своевременным и полным поступлением налогов, сборов (обязательных платежей) в бюджеты всех уровней, а также обязательные платежи в другие уполномоченные органы;
— внутренний финансовый контроль за расходованием средств местного бюджета и трансфертов из местных бюджетов — службы внутреннего контроля и аудита в составе органов местного самоуправления и аудиторы в бюджетных учреждениях; за использование трансфертов из государственного бюджета местным бюджетам — уполномоченные представители (государственные аудиторы) Министерства финансов.
Важным требованием для построения современной системы государственного финансового контроля на всех уровнях управления является осуществление контроля, основанного на четком взаимодействии и координации усилий всех участников финансово-бюджетных отношений для решения задач государственного финансового контроля. Таким образом, только комплексное внедрение вышеуказанных мер обеспечит наилучший эффект от их интеграции.
Общественный контроль в системе финансового контроля в России имеет ряд проблем и ограничений, которые делают его неэффективным, дорогостоящим и непрозрачным. На сегодняшний день для осуществления общественного контроля в системе финансового контроля недостаточно правовой, информационной, организационной, коммуникативной, методологической и кадровой поддержки. Все это негативно сказывается на уровне доверия населения к власти, на развитии финансовых и бюджетных отношений в России, нарушая ряд преобразований в этой сфере. Одним из главных вопросов на пути совершенствования системы общественного контроля является закрепление законодательных норм о видах, формах и методах государственного финансового контроля конкретно для российского общества. Решение поставленных целей возможно только путем объединения существующего многообразия взглядов на классификацию государственного финансового контроля и разработки научно обоснованной концепции развития этой системы. Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов в ходе совершенствования деятельности органов государственного финансового контроля в России на государственном и местном уровнях, а также при преподавании соответствующих профессиональных дисциплин. Направлением дальнейших исследований является разработка целостного механизма осуществления общественного контроля в системе финансового контроля Российской Федерации с учетом современных преобразований.
Литература:
- Гварлиани Т. Е., Черемшанов С. В. Налогообложение и финансовый контроль. // Аудит и финансовый анализ. — 2003. — С. 4–14.
- Бардах С., Баранюк Ю. Финансовый аудит как часть государственного управления: состояние и общественная потребность. // Балтийский журнал экономических исследований. — 2016. — С. 5–13.
- Грязнова Е. В., Маркина Е. В. М. Необходимость и направления развития государственного финансового контроля в России. // Учебное пособие. Финансы и статистика. Москва — 2014. — С. 143–166.
- Гудзиев Е. M. Государственный финансовый контроль: состояние и перспективы развития. // Аудиторские заключения — 2015. — С. 3–9.
- Мюнхен Е. В., Барбаш С. В., Никонович М. О., Барабаш Н. С., Назарова К. А., Государственный финансовый контроль. // Методология и организация Национальный торгово-экономический университет. г. Киев — 2009.
- Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью органов государственной власти. // Административное право и процесс. — 2017. — С. 7–13
- Глущенко В. В., Хмельковский А. В. Финансовый контроль в России: векторы развития. // Финансы. — 2016. — С. 97–103.
- Быстряков А. Я. Пути совершенствования государственного финансового контроля в Российской Федерации: определение и обоснование. // Издательство. — 2017. — С. 59–60.
- Артемьев С, Филиппова Н. А. Проблемы планирования и финансирования бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации. // Российский экономический вестник. — 2019. — С. 200–204.
- Подольский В. И. Учебное пособие для студийных сред. профессиональный. // Издательский центр «Академия», Москва — 2017. — С. 200–204.
- Резниченко С. М., Сафонова М. Ф., Швырева О. И. Современные системы внутреннего контроля. // Феникс. Ростов-на-Дону — 2016.
