Ключевые слова: служебная дисциплина, гражданская служба, служащий, государственный орган, мера поощрения, представитель нанимателя
Актуальность исследования вопросов правового обеспечения служебной дисциплины на государственной службе и правовых механизмов ее обеспечения определяется, прежде всего, тем, что государственный служащий — это представитель государства, его лицо, который непосредственно взаимодействует с населением и прочими субъектами права. Поведение государственного служащего воспринимается всеми остальными субъектами как поведение представителя власти, государства. Государственный служащий всегда должен исходить из того, что он является представителем власти сначала, а потом уже обычным человеком, со своими субъективными взглядами, характером, темпераментом и прочими особенностями. Так как понятие о должном поведении у всех различное, на высшем уровне принимаются кодексы поведения государственных служащих, которые адаптируются ведомствами и государственными органами под особенности собственной деятельности. Свод правил поведения на государственной службе представлен служебной дисциплиной, соблюдение которой должно быть незыблемым для всех представителей власти. Однако, на практике реализация этого пожелания напрямую зависит от механизмов обеспечения соблюдения служебной дисциплины. Только реальные механизмы обеспечивают действительное соблюдение служебной дисциплины государственными служащими.
Служебной дисциплине посвящена ст. 56 Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [1] (далее — Закон о гражданской службе), в которой дано следующее ее определение — это обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных в соответствии с федеральным законодательством и со служебным контрактом. При этом, статьи, посвященные служебной дисциплине, встречаются в каждом федеральном законе о разновидностях государственной службы.
Термин «служебная дисциплина» производен от понятия дисциплины в целом и занимает особое место [6], т. к. входит в структуру правового статуса государственного служащего, наряду с его правами и обязанностями. И основу служебной дисциплины как правовой категории служебного права составляет обязанность следования служебному распорядку.
Служебный распорядок — это по своей сути, — правила внутреннего трудового распорядка органа власти, в котором проходит службу служащий. К такому же выводу приходит Н. Е. Аленкин, который указывает, что «нет сколько-нибудь существенной разницы между служебным распорядком государственного органа и правилами внутреннего трудового распорядка какой-либо организации» [3].
Таким образом, служебная дисциплина — есть обязанность государственного служащего подчиняться и соблюдать требования служебного регламента (на текущий момент таких регламентов принято 74 в виде подзаконных правовых актов, действующих применительно к каждому отдельному виду службы), а также правовые механизмы обеспечения соблюдения.
Способами обеспечения соблюдения служебной дисциплины являются дисциплинарные взыскания, а также меры поощрения и награждения служащих.
Однако, глава 12 Закона о гражданской службе сконструирована так, что статья о поощрениях идет перед комплексом статей о служебной дисциплине, показывая тем самым, что эти способы воздействия на служебное поведение служащего не входят в понятие служебной дисциплины. При этом нормы о дисциплинарной ответственности, наказании, видах наказания и порядке их применения — следуют после нормы о понятии служебной дисциплины. При этом основанием применения служебного поощрения в силу прямого указания ч. 1 ст. 55 Закона о гражданской службе — это безупречная и эффективная гражданская служба, а не соблюдение требований служебной дисциплины. То есть основания для применения служебного поощрения гораздо шире, чем просто соблюдение служебной дисциплины. Отсюда можно сделать вывод, что законодатель не включает меры поощрения в способ реализации механизма обеспечения служебной дисциплины.
Однако, очевидно, что меры поощрения всегда играют огромную роль в регулировании служебного поведения, особенно в части их материальной составляющей. В связи с этим будем рассматривать их в структуре этого механизма, несмотря на вопросы размещения их в структуре главы 12 Закона о гражданской службе.
Поощрения способствуют повышению эффективности деятельности государственных служащих [4]. А также имеют важное управляющее воздействие [11].
По мнению Ю. Н. Старилова, административное поощрение имеет следующе сущностные признаки:
1) оно может быть реализовано в процессе государственно-управленческой деятельности;
2) поощрение применяется государственно-властными субъектами посредством использования своих властных полномочий;
3) в поощрительных мерах выражаются властные полномочия субъектов исполнительной власти;
4) меры поощрения имеют свое разнообразие исходя из уровня субъекта управления;
5) в процессе применения поощрительных мер происходит индивидуальное или нормативное волеизъявление государственно-властного субъекта;
6) система мер поощрения закреплена в нормативно-правовых управленческих актах [7, с.51].
Статья 55 Закона о гражданской службе содержит такую сетку мер поощрения:
1) объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения;
2) награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка;
3) иные виды поощрения и награждения государственного органа;
4) выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет;
5) поощрение Правительства РФ;
6) поощрение Президента РФ;
7) награждение государственными наградами РФ.
При этом в п. 1.1 Закона в 2020 году [2] было внесено дополнение, в соответствии с которым теперь сетка поощрений для государственных служащих может быть расширена на региональном уровне — наградами и поощрениями от высшего должностного лица субъекта Федерации.
Предлагается нормативно ввести меры поощрений служащих в структуру механизма служебной дисциплины. Для этого необходимо:
1) название гл. 12 Закона о гражданской службе изложить в следующей редакции: «Глава 12. Служебная дисциплина на гражданской службе»;
2) поменять в указанной главе Закона месторасположение ст. 55 и 56. Соответственно, первой предлагается расположить ст. 55 «Служебная дисциплина на гражданской службе», как норму закрепляющую понятие исследуемого института в целом. А затем уже предлагается расположить ст. 56 «Поощрения и награждения за гражданскую службу», тем самым определяя, что они являются непосредственным элементом служебной дисциплины.
В свою очередь, дисциплинарные взыскания государственных гражданских служащих предусмотрены в ч. 1 ст. 57 Закона о гражданской службе. К ним относятся: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, а также увольнение по коррупционным основаниям. Таким образом, от работников по трудовому договору система дисциплинарных взысканий служащих отличается таким видом наказания, как предупреждением о неполном должностном соответствии, а также увольнениями по коррупционным основаниям.
Порядок наложения дисциплинарных взысканий довольно часто становится предметом спорных ситуаций на практике.
Так, «Закон о гражданской службе устанавливает только порядок проведения служебных проверок. Вместе с тем, устанавливая необходимость проведения служебной проверки, законодатель допускает определенное противоречие между нормами, регулирующими рассматриваемую процедуру. Итак, пункт 2 статьи 58 Закона о гражданской службе в обязательной форме определяет, что перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка» [10]. Однако, пункт 1 статьи 59 Закона о гражданской службе гласит, что служебная проверка проводится по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению государственного гражданского служащего. В связи с этим в юридической литературе есть два мнения. Согласно первому мнению, проверку следует проводить при любых обстоятельствах. Другие ученые считают, что это следует делать только в том случае, если сторона служебных правоотношений заявляет (берет на себя инициативу) необходимость такой проверки [5, с.395]. Вторая позиция представляется наиболее правильной, поскольку на практике государственные служащие обычно не отрицают вины или своих проступков [9]. Совершенный проступок тривиален, и очевиден. В этом случае проверка кажется ненужной и неуместной.
Следовательно, в дисциплинарное законодательство, а именно п. 10 ст. 58 Закон о гражданской службе предлагается изложить в следующей редакции: «10. Если гражданским служащим совершен незначительный дисциплинарный проступок, все обстоятельства дела достаточно очевидны, а сам виновный не оспаривает обоснованность своего привлечения к дисциплинарной ответственности, то служебное расследование проводится в упрощенном порядке, то есть без проведения служебной проверки» [1].
При таких обстоятельствах, можно вынести один внутренний акт, который будет содержать, как решение о возбуждении дисциплинарного дела, так и решение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания. Можно сказать, что в таком случае дисциплинарное производство будет проводиться в упрощенном порядке и не потребует привлечения к участию в деле других участников.
В целом же, подводя итог проведенного исследования, следует отметить, что по своей регулятивной составляющей служебная дисциплина обеспечивается, с одной стороны, мерами поощрения, с другой — мерами взыскания. Однако, несмотря на четко прописанный порядок реализации обоих способов механизма служебной дисциплины, в практической деятельности возникают вполне практические проблемы. Так, законодательство о государственной службы предоставляет право применять как меры поощрения, так и меры наказания только представителю нанимателя. А это — единоличный руководитель в большинстве государственных органов. М. В. Пресняков и С. Е. Чаннов в связи с этим указывают, что сложно реализовать в полной мере регулятивный механизм служебной дисциплины исключительно по причине того, что руководитель государственного органа — представитель нанимателя, просто физически не может быть в курсе действительного положения дел относительно каждого служащего. Авторы приводят такой пример: в структуре Минэкономразвития РФ насчитывается более 30 департаментов, при том, что представителем нанимателя является непосредственно министр экономического развития РФ. Очевидно, что министр только подписывает документы, которые для него готовят руководители среднего звена [8]. Таким образом, предлагается передать полномочия по реализации мер дисциплинарной именно ответственности (не поощрения) на уровень непосредственных руководителей государственных служащих с безусловной возможностью обжалования примененных мер представителю нанимателя. Это потребует внесение изменений в ст. 57–59.3 путем замены формулировки «представитель нанимателя» на «представитель нанимателя или непосредственный руководитель государственного служащего».
Итак, государственный служащий является особым субъектом правоотношений, — он не только работник, выполняющий определенные возложенные на него обязанности, но, прежде всего, представитель власти. Это накладывает отпечаток на особые требования к поведению государственного служащего, причем не только служебного, но и антикоррупционного характера. Требования к служебному поведению государственного служащего призваны обеспечить безопасность работы государственного органа и достойное осуществление властных полномочий.
Служебная дисциплина — есть обязанность следовать служебному регламенту под риском привлечения к дисциплинарной ответственности. В структуре регулятивного механизма служебной дисциплины были выявлены две основные проблемы — это не определенный статус мер поощрения и награждения служащих применительно к служебной дисциплине и слишком узкий круг лиц, имеющих право на привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих. В связи с этим предлагается нормативно ввести меры поощрений служащих в структуру механизма служебной дисциплины. А также передать полномочия по реализации мер дисциплинарной именно ответственности (не поощрения) на уровень непосредственных руководителей государственных служащих с безусловной возможностью обжалования примененных мер представителю нанимателя.
Литература:
- О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 31. — Ст. 3215.
- О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам государственной службы: федер. закон от 31.07.2020 № 288-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 2020. — № 31 (часть I). — Ст. 5047.
- Аленкин, Н. Е. О правовой природе внутриведомственных нормативных документов /Н. Е. Аленкин // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. — 2022. — № 2. — С. 100–123.
- Гришковец, А. А. Поощрение государственных служащих: правовые основы и практика применения /А. А. Гришковец // Право и политика. — 2002. — № 1. — С. 30–36.
- Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств /под ред. А. Ф. Ноздрачева. — М., 2020. — 415 с.
- Кузнецов, В. И. Служебная дисциплина государственного инспектора /В. И. Кузнецов // Журнал российского права. — 2021. — № 10. — С. 98–107.
- Общее административное право / Под ред. Ю. Н. Старилова. — Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2014. — 583 с.
- Пресняков, М. В. Субъект дисциплинарной юрисдикции в служебных отношениях: концентрированная и распределительная системы дисциплинарной власти / М. В. Пресняков, С. Е. Чаннов // Административное право и процесс. — 2020. — № 12. — С. 11–17.
- Росенко, М. И. Проблемные аспекты реализации применения мер ответственности к государственным служащим /М. И. Росенко, В. В. Колотов // Право и государство: теория и практика. — 2023. — № 6(222). — С. 175–178.
- Румянцев, Н. В. Дисциплинарная ответственность в системе государственной службы /Н. В. Румянцев, В. В. Журавлев // Алтайский юридический вестник. — 2023. — № 2 (42). — С. 82–86.
- Фиалковская, И. Д. Сущность, признаки и виды административного поощрения /И. Д. Фиалковская // Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. — 2014. — № 6. — С. 184–188.
