Настоящая статья посвящена анализу основных положений по делегированию полномочий субъектам Российской Федерации и описанию проблем контроля за осуществлением делегированных контрольно-надзорных полномочий.
Ключевые слова: органы государственной власти, делегированные полномочия, контрольно-надзорные мероприятия.
В соответствии со статьей 78 Конституции Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий. Таким образом, статья 78 предусматривает возможность взаимного делегирования полномочий в системе органов исполнительной власти Российской Федерации.
Сам институт делегирования государственных полномочий не является новым для российской управленческой системы, его возникновение и развитие предопределено установленной Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством моделью федеративного устройства государства [1, с. 8]. Передача (делегирование) контрольно-надзорных полномочий от федеральных органов государственной власти органам власти субъектов Российской Федерации обусловлена принципами федеративного устройства России, в частности, принципом разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации не содержит специальных статей, посвященных регламентации порядка разграничения контрольно-надзорных полномочий между органами публичной власти различных уровней, институт делегирования полномочий имеет конституционную основу, в качестве которой выступают статьи 71, 72, 73, устанавливающие предметы исключительного ведения России, предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы, которые самостоятельно решают органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
В соответствии с установленной Конституцией Российской Федерации формой государственного устройства России контрольно-надзорные полномочия субъекта Российской Федерации можно подразделить на федеральные полномочия, осуществление которых передано субъектам Российской Федерации (делегированные), и собственные полномочия субъектов Российской Федерации.
Современный правовой механизм делегирования контрольно-надзорных полномочий включает в себя процедуры реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных федеральными органами соответствующих полномочий, их ответственность за нарушения порядка реализации и контрольные мероприятия государства, поскольку при передаче полномочий федеральные контрольно-надзорные органы не исключают их из сферы своей компетенции. При реализации переданных полномочий органы государственной власти субъектов Российской Федерации руководствуются административными процедурами, установленными для федеральных органов исполнительной власти.
При наделении контрольно-надзорными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться отдельные условия: передача полномочия на основе федерального закона, делегирование соответствующих финансовых ресурсов, подконтрольность государству (контроль за исполнением делегированных полномочий).
Таким образом, в отношении контрольно-надзорных полномочий, переданных для осуществления органам власти субъектов Российской Федерации, как и в отношении любых делегированных полномочий, наиболее существенными являются вопросы:
— нормативно-правового регулирования порядка осуществления контроля;
— определения структуры органов субъектов Российской Федерации, осуществляющих исполнение переданных полномочий, назначение руководителей данных органов;
— финансового обеспечения;
— осуществления контроля за исполнением переданных полномочий;
— привлечения к юридической ответственности за ненадлежащее исполнение делегированных контрольно-надзорных функций.
Относительно нормативно-правового регулирования порядка осуществления контрольно-надзорной деятельности федеральный уровень обладает законодательным приоритетом. В основном порядок контроля и надзора регламентируется законодательными актами, в дальнейшем детализируется в подзаконных нормативных правовых актах.
Полномочия Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора), переданные для осуществления органами власти субъектов Федерации, включают в себя как полномочия, установленные Федеральным законом № 294-ФЗ, так и иными нормативными правовыми актами федерального и регионального уровней [2, с. 267].
На основании п. 2.1 ч. 2 ст. 5 Федерального закона № 294-ФЗ организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор) [3].
Таким образом, Федеральный закон подтверждает наличие правовой возможности делегирования контрольно-надзорных полномочий между органами государственной власти различного уровня.
На основе и во исполнение федеральных документов субъекты Российской Федерации принимают собственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок осуществления контроля (надзора).
В качестве примера делегированного контроля можно привести функцию по государственному контролю и надзору в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ, предусмотренную п. 1 ч. 1 ст. 7 Федерального закона об образовании в Российской Федерации [4]. В большинстве субъектов РФ приняты административные регламенты исполнения данной функции, включающие в себя как содержательные, так и процедурные вопросы.
Следует отметить, что процедура контроля за осуществлением делегированных контрольно-надзорных полномочий не регламентируется Федеральным законом № 294-ФЗ, поскольку является контролем за государственными органами, в то время как в сферу регулирования отнесены отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора).
Не предусмотрен детальный механизм делегированного контроля и в Федеральном законе № 248-ФЗ [5]. Тем не менее, содержит нормы, предусматривающие возможность полной или частичной передачи полномочий органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами.
В целях совершенствования нормативно-правового регулирования процедуры контроля за осуществлением делегированных контрольно-надзорных полномочий представляется целесообразным дополнить ст. 5 Федерального закона № 248-ФЗ положением следующего содержания: «Контроль за исполнением переданных полномочий органов государственной власти Российской Федерации по осуществлению отдельных видов федерального государственного контроля (надзора) осуществляется надзорными органами в пределах их компетенции в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность, путем проверки законности, полноты и качества осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления переданных полномочий».
В заключение следует отметить, что, несмотря на сложившуюся практику делегирования контрольно-надзорных полномочий субъектам Российской Федерации, в настоящее время в системе государственного управления не сформирована целостная концепция, определяющая общие условия и правила такого перераспределения компетенции. На практике проявляется нечеткость предписаний федерального законодательства о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, что порождает противоречивые ситуации при разрешении вопросов о делегировании контрольно-надзорных полномочий между уровнями власти.
Литература:
- Половинка В. В. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование // Финансы. 2018. № 1. С. 8.
- Пикулькин А. В. Система государственного управления: учебник для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 267.
- Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // СЗ РФ. 2008. № 52. ч. 1. С. 6249.
- Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 53. Ст. 7598.
- Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31. ч. 1. С. 5007.
