Сравнение государственных закупок в РФ и США



В статье автор разбирает международный опыт осуществления государственных закупок.

Ключевые слова: госзакупки, иностранные госзакупки, государственный заказ.

Государственные закупки являются сильным управляющим механизмом экономики каждой страны, при этом важно понимать, что роль самого государства в этом случае не такая значительная.

В современных развитых странах государственные закупки ― действенный механизм регулирования рынка, влияющий на социальную и экономическую стабильность, а также на направление движения экономики.

В Российской Федерации имеется своя контрактная служба, определяющая правила ведения государственных закупок и объединившая их в контрактную систему, которую регулирует Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. Целью принятия данного закона было установление правил ведения закупок, которые должны увеличить прозрачность и эффективность обеспечения государственных и муниципальных нужд. Этапы федеральной контрактной системы представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Этапы федеральной контрактной системы

Как было указано ранее, основной целью данного закона стало улучшение прозрачности, эффективности, гласности закупок товаров/работ/услуг, исключение коррупции и нарушений в проведении закупок.

В США государственный заказ более развит, так как ему присущи лучшие черты планирования. Начало этой системы было положено в 1792 году с принятием закона, регулирующего федеральные закупки. Сама же контрактная система появилась в Америке в 1921 году, став тем самым одной из старейших контрактных систем, принадлежащих государству. Исходя из первого закона, контроль за осуществлением закупок возлагался на министерства обороны и финансов.

Контрактная система Соединенных Штатов Америки настолько устойчива и вызывает доверие, что государственные контракты принимаются банками в качестве залогового документа, гарантом по которым выступает Федеральная резервная система США.

Несмотря на многие факторы, государство обеспечивает постоянную конкурентную среду в области закупок, поддержку малого и среднего бизнеса, предоставляя им льготы. Также обеспечивается поддержка сельского хозяйства, приоритетность отечественного производства, что помогает государству закупать по фиксированной стоимости продукцию, производимую американскими земледельцами, которая затем реализуется по рыночной цене. При минусах такой системы, связанной с более малой по сравнению с рынком ценой, фермеры имеют гарантию дохода.

Как следует из самого понятия, государственные закупки созданы для удовлетворения государственных и муниципальных нужд (при этом государство является одним из основных заказчиков), а также для выполнения конкретных задач и целей государства. Посредством государственной системы закупок приобретается всесторонняя продукция, начиная от услуг в области социальной сферы, заканчивая приобретением товаров/работ/услуг для нужд национальной обороны и безопасности. По сути это лишнее подтверждение того, что государство ― один из весомых участников рынка.

Важно учитывать объем бюджетных средств, составляющий порядка 500 млрд долларов США, выделяемых в рамках контрактной системы. Помимо средств, необходимо принимать во внимание количество участников контрактной системы со стороны коммерческих организаций, составляющее около 160 тысяч. Количество трудового населения, занятого в сфере закупок, составляет почти 12,5 %.

На основе Федеральных правил планирования, размещения и исполнения государственных заказов с 1984 года стала законодательно регулироваться федеральная контрактная система США. В данных правилах нашли свое место требования к порядку проведения процедур, которым необходимо следовать всем государственным органам, проводящим закупки и размещение заказов. Данные правила состояли из 1000 страниц, разделенных на 52 раздела, каждый из которых соответствовал отдельному аспекту.

Принимая во внимание то, что РФ состоит в членстве во многих международных организациях, а также имеет большое количество соглашений и договорных обязательств, международные нормы должны оказывать влияние и на российскую контрактную систему. При этом в РФ международное право рассматривается через призму отечественного законодательства, а также с учетом большой монополизации экономики, что сильно влияет на прозрачность и результат процесса государственных закупок.

Работоспособности и дальнейшему развитию контрактной системы в настоящий момент уделяют большое внимание теоретики и практики, а имеющиеся проблемы нередко озвучиваются на самом высоком уровне, в том числе неоднократно Президентом РФ.

П. А. Паулов в своей статье «Опыт управления закупками в США» делает следующий вывод: «…международный опыт государственных закупок представляет заинтересованность с целью исследования и введения ранее не применяемых подходов к организации отечественных государственных закупок, при помощи государственных закупок осуществляется выполнение социальных и экономических программ страны, поощряется формирование в области народного хозяйства, в том числе инновационных проектов, поддерживается продукция национальных производителей, кроме того регулируются отдельные общественные процессы».

В США существует два нормативных документа, являющиеся дополнением к основному своду Правил, которые формируют порядок в сфере государственного заказа — Правила закупок для федеральных нужд и Правила закупок для нужд обороны. Данные документы строятся в несколько другой логике, чем в РФ. Правила, кроме основных положений о проведении закупок, а также их исполнения в дальнейшем, включают в себя и типовые контракты, содержание которых строго регламентировано. После того как участник закупки признан победителем закупочной процедуры, государственный контракт подписывается именно в той типовой форме, которая регламентирована в Правилах. В РФ в настоящий момент идет типизация контрактов, включая установление типовых критериев товаров\работ\услуг, что уже является прорывом по сравнению с ситуацией 3-летней давности.

В дополнение к ранее изложенному необходимо сказать, что в США закупочные процедуры, проводимые для обеспечения различных нужд, разделяются на два типа:

1. Обеспечение госпрограмм.
2. Обеспечение имуществом и материальными запасами, требующимися для работоспособности государственного аппарата.

В зависимости от того, к какому типу относятся закупки, определяются разные заказчики, которые потом будут эту закупку проводить. Проведение закупок для первого типа проводят определенные ведомства, отвечающие за реализацию данной государственной программы.

Преимущество данного алгоритма состоит в том, что за счет достаточного объема издержки на реализацию становятся сравнительно меньше, чем при проведении закупок каждым ведомством отдельно. При этом, когда процесс контролируется одной организацией, легче осуществлять планирование, что в свою очередь ведет к улучшению качества. При этом этап планирования при проведении закупок имеет большое значение и оказывает воздействие на более эффективное расходование средств бюджета.

В США, равно как и в РФ, на законодательном уровне установлено требование, что все государственные закупки должны быть прозрачными. Указанное требование необходимо для эффективного противодействия коррупции при проведении закупок. В целом планирование при осуществлении государственного заказа в США ― существенно важная часть процесса. Для этого выделена специальная организация — Офис государственного заказа.

В РФ планирование не носит систематический характер, даже несмотря на предпринимаемые для его выравнивания усилия. Каждое ведомство самостоятельно планирует закупки как для осуществления своих функций, так и для собственной жизнедеятельности.

Указанное выше федеральное ведомство, носящее еще название Офис федеральной закупочной политики (Office of Federal Procurement Policy, OFPP), входит в структуру Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget), которое в свою очередь является одним из подразделений Исполнительного офиса Президента США (Executive Office of the President). Большинство функций по организации закупок в США на федеральном уровне осуществляется специальным независимым агентством при Правительстве США — Администрацией общих служб (General Service Administration, далее ― GSA). GSA отвечает за управление зданиями и обеспечение текущего функционирования федеральных ведомств и состоит из двух основных служб: Службы правительственных зданий (Public Buildings Service) и Федеральной службы закупок (Federal Acquisition Service). Если иное не установлено федеральными законами (актами), полномочия федеральных органов исполнительной власти США по осуществлению закупок возлагаются на руководителей таких органов.

Руководители федеральных исполнительных органов делегируют свои полномочия в части осуществления закупочных процедур так называемым контрактным офицерам, которые исполняют соответствующие функции либо на постоянной основе, либо назначаются для проведения закупок в соответствии с процедурами, предусмотренными в Федеральных закупочных правилах. Контрактный офицер — это высокопоставленный служащий федеральных органов правительства США, который имеет специальную лицензию на право занимать данную должность. Общее число контрактных офицеров достигает 20 тыс. человек. Контрактный офицер, как правило, действует не в одиночку, а располагает положенным ему аппаратом.

Только контрактные офицеры вправе подписывать федеральные контракты от имени соответствующих федеральных органов. Они наделены другими важнейшими полномочиями по организации и проведению закупочных процедур:

1. Выбирают способы размещения заказов и типы контрактов в рамках ограничений, установленных Федеральными закупочными правилами (The Federal Acquisition Regulation, далее ― FAR) и (при наличии) Дополнениями к ним соответствующего ведомства.
2. Определяют начальную цену, условия приостановления и досрочного прекращения контракта, а также иные параметры закупок и условия контрактов.

При этом контрактный офицер может осуществлять лишь те полномочия, которые делегированы ему в соответствии с FAR и процедурами соответствующего федерального исполнительного органа. Любые действия контрактного офицера за пределами его полномочий не обязывают соответствующий федеральный орган их исполнять, даже если контрактный офицер и исполнитель по контракту пришли к соглашению, обеспечивающему федеральному органу дополнительную выгоду. Предполагается, что исполнитель по контракту знает круг полномочий контрактного офицера и не будет выполнять его требования по вопросам, находящимся за пределами его компетенции.

Компетенция контрактных офицеров и круг вопросов, по которым они вправе принимать решения, закрепляются в Сертификате назначения контрактного офицера.

Получается, что помимо потребителя и подрядчика каждую крупную закупку в США сопровождает представитель государства, чтобы исключить сращивание потребителя и подрядчика. В СССР эту роль играли отделы ЦК, Военно-промышленная комиссия, Государственный комитет по науке и технике, Госплан и Госснаб. На сегодня таких структур в РФ нет. Военно-промышленная комиссия есть, но статус ее существенно ниже советского аналога. В результате цены на вооружение (и не только) растут, качество и количество отстают, а спросить не с кого. Однако такой человек должен быть всегда.

Помимо отчета по контракту, контрактные офицеры ведут список недобросовестных поставщиков на информационном портале (Excluded Parties List System (EPLS)). Удобные фильтры помогают быстро проверить ту или иную компанию на добросовестность в части выполнения государственного заказа.

Еще один интересный информационный ресурс в сети Интернет — это Электронная система по субконтрактам (Electronic Subcontracting Reporting System). Она направлена на увеличение прозрачности в процессе сбора информации по федеральным субконтрактам. Портал будет больше интересен Министерству обороны США, NASA и т. д., так как в одном контракте могут быть задействованы несколько тысяч организаций (например, строительство атомной подводной лодки). Заказчик может просмотреть всю необходимую информацию по субподрядчикам.

На текущий момент информационное обеспечение государственных закупок представляет собой отдельные системы (рисунок 2), каждая из которых имеет свою систему регистрации/входа пользователей. Многие из этих систем дублируют функции друг друга, публикуемую информацию о закупках — все это затрудняет корректировку информации, если на каком-то портале было изменение или допущена какая-то ошибка при заполнении.

Рис. 2. Информационное обеспечение государственных закупок США

В целях агрегирования информации в сфере государственных закупок было принято решение об интеграции с 2014 г. информационных ресурсов, касающихся государственного заказа, в Систему перспективного менеджмента (System for Award Management (SAM)) (рисунок 3).

Рис. 3. Система перспективного менеджмента

С началом работы указанной системы упростится доступ заинтересованных пользователей к консолидированной базе данных, значительно расширятся ее функциональные возможности. Она наделена дополнительными аналитическими инструментами, позволяющими, в частности, производить мультипараметрический поиск, систематизацию, консолидацию, выгрузку информационно-аналитической информации в установленных форматах (например, xml и cpv) и сравнение данных. Помимо удобства пользования и сокращения временных затрат при осуществлении закупок, поиске и обработке необходимой информации, планируемый экономический эффект от подобной интеграции, по мнению ряда экспертов в Правительстве США, приведет к экономии бюджетных средств в размере от 30 до 60 млн долларов США ежегодно, в том числе за счет экономии ресурсов, направляемых ранее на ведение различных автономных баз данных.

Одним из интересных для сравнения параметров является характеристика участников закупок. В РФ к участию в закупках допускаются юридические лица, индивидуальные предприниматели, физические лица. Единственным условием, если нет дополнительных ограничений, является установленное законодательством соответствие требованиям, среди которых отсутствие недоимок по сборам (в том числе налоговых), отсутствие конфликта интересов, отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков. В отличие от этой позиции, в США участник должен быть аккредитован в качестве поставщика для государственных нужд.

Как уже было отмечено ранее, в РФ имеется реестр недобросовестных поставщиков, который предназначен для того, чтобы оградить рынок государственных закупок от рисков заключения контрактов с поставщиком/подрядчиком/исполнителем, который может не исполнить свои обязательства. В данный реестр включаются поставщики/подрядчики/исполнители, которые уклонились от заключения контрактов, а также те, с которыми контракт расторгается в одностороннем порядке со стороны заказчика. При этом в настоящее время наблюдается тенденция, когда контролирующие организации, отвечающие за включение поставщиков в данный реестр, более лояльно относятся к причинам неисполнения контрактов, что в свою очередь позволяет в этот реестр не попадать.

При проведении сравнительного анализа в рамках темы исследования, можно сделать ряд выводов относительно различия контрактных систем США и РФ. В США данная система является более зрелой, так как за период своего существования она прошла через достаточное количество изменений, что привело к четко регламентированной позиции. Для РФ стоит учесть некоторые элементы системы США, среди которых необходимо выделить следующие:

1. Доработка системы централизации закупок для государственных и муниципальных нужд. Определение органов, отвечающих за проведение закупок. При этом для исключения коррупции в указанном ведомстве необходимо выстроить прозрачную систему контроля и неминуемой ответственности.
2. Расширение типовых решений в части контрактов, технических заданий и характеристик. Данный пункт неминуемо может привести к тому, что возникнут сложности с исполнением уникальных или индивидуальных задач, для чего необходимо оставить возможность прозрачного ухода от типового решения при наличии согласования с контролирующими органами.
3. Выстраивание системы планирования государственного заказа для повышения эффективности расходования бюджетных средств. При этом необходимо будет побороть главную трудность — хаотично возникающие задачи или потребности.
4. Отслеживание результатов деятельности и репутационной истории подрядчика.

Литература:

1. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» / СПС «КонсультантПлюс».
3. Белякова Е. А. Опыт регулирования системы государственных закупок в США / Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. — 2014. — № 2. — С. 20–25.
4. Вовченко Н. Г., Епифанова Т. В., Гурин О. В. Особенности формирования федеральной системы США: организационно- институциональный аспект / Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: экономика, экология. — 2015. — № 2. — С. 105–115.
5. Паулов П. А., Понамаренко С. С. Актуальные проблемы государственного регулирования в сфере закупок // Современные научные исследования и разработки. –2017. — № 8 (16). — С. 427–428.
6. Паулов П. А., Сотникова В. А. Опыт управления закупками США // Бюллетень науки и практики. — 2018. — № 11 (4). — С. 401–404.
7. Семенова Ф. З., Борлакова М. Б., Боташева Л. С. Зарубежный опыт организации государственных закупок // Фундаментальные исследования. — 2016. — № 6–2. — С. 465–469.
8. Типовой закон ЮНИСТРАЛ о закупках товаров и услуг // Комиссия ООН по праву международной торговли. Ежегодник. 1994 год. Т. XXV/ Нью-Йорк: ООН, 1996.
9. Галанов В. А., Гришина О. А., Шибаев С. Р. Зарубежный опыт закупочной деятельности государства. — М.: ИНФА-М, 2014.
10. Паулов П. А., Сотникова В. А. Опыт управления закупками в США.
11. Зайнутдинов Р. Р. Антикризисное развитие моноотраслевых регионов России : монография. — М.: Мир науки, 2015. — 147 с.
12. Всероссийский информационно-аналитический еженедельник «Аукционный вестник» № 133 (03.85) 15 марта 2013 года.
13. Ястребов О. А., Батяева А. Р. Отчет «Организация и правовое регулирование государственных закупок».
14. Невская Н. А. Государственное экономическое планирование в России: история и современность // Известия Уральского государственного экономического университета. — 2015. — № 1 (57). — С. 53–60.
15. Чарочкина Е. Ю. К вопросу конкурентоспособности предприятий и отраслей в условиях открытой экономики // Инновационная экономика: перспективы развития и совершенствования. — 2013. — № 2 (2). — С. 232–235.
16. Старкова Н. О. Формирование внутрифирменной системы управления интеллектуальными активами // диссертация на соискание ученой кандидата экон. наук.
17. Государственные и муниципальные закупки — 2021. Сборник докладов XVI Всероссийской практической конференции-семинара. — М. : ФГУП Издательство «Известия», 2021. — 228 с. ISBN 978–5-6044934–1-0.
18. Правовое регулирование закупок по Закону 223-ФЗ. Сборник нормативных актов. 4-е издание / [А. А. Храмкин, О. М. Воробьева, А. Н. Евсташенков и др.]; под ред. А. А. Храмкина. — М.: ФГУП «Известия», 2021. — 186 с. ISBN 978–5-6044934–8-9.
19. Корпоративные закупки — 2021: практика применения Федерального закона № 223-ФЗ. Сборник докладов IX Всероссийской практической конференции-семинара. — М.: ФГУП Издательство «Известия», 2021. — 206 с. ISBN 978–5-6044934–0-3.
20. Корпоративные закупки — 2020: практика применения Федерального закона № 223-ФЗ. Сборник докладов VIII Всероссийской практической конференции-семинара. — М.: «Компания Ладья», 2020. — 240 с. ISBN 978–5-6041811–7-1.
21. Прокофьев С. Е., Горбунцов М. А. Процесс организации федеральных закупок в США // Финансы, 2012, № 1, С. 62.
22. Федорович В. А. США: Федеральная контрактная система и экономика: механизм регулирования / В. А. Федорович, А. П. Патрон, В. П. Заварухин. М., Наука, 2002, 926 с.
23. О закупке товаров производства США, 1984.
24. О совершенствовании федеральных закупок, США, 1994.