Международные избирательные стандарты для целей настоящей статьи рассматриваются как формирующиеся на базе императивного принципа уважения основных прав и свобод человека, основополагающие нормы международного права, устанавливающие минимальный уровень международно-правового регулирования общественных отношений в сфере организации и проведения выборов, которого государства обязуются придерживаться в своей национальной правовой системе.
В 1948 г. Всеобщая декларация прав человека впервые на международном уровне закрепила международные избирательные стандарты. Декларация была принята Генеральной Ассамблей ООН в форме Резолюции 217 А (III) («Международный пакт о правах человека»), имеющей рекомендательный характер, но со временем в результате всеобщей практики применения трансформировавшейся в нормативный инструмент.
Следует отметить, что до окончания Второй мировой войны, на международном уровне не существовало консолидированного международно-правового документа, закрепляющего права и свободы человека, в том числе в сфере организации и проведения выборов. Правовое регулирование участия граждан в выборах в тот период являлось прерогативой внутреннего законодательства каждого государства и в большинстве случаев в самом общем виде устанавливалось национальными конституциями.
После Второй мировой войны международное сообщество осознало необходимость обеспечения соблюдения основных прав и свобод человека не только на национальном, но и на международном уровне. В этой связи в 1945 г. Устав ООН на базе императивного принципа уважения основных прав и свобод человека заложил основу международной концепции прав человека. Вместе с тем Устав не содержал конкретного перечня гарантированных индивиду основных прав и свобод, для чего в 1945 г. была привлечена Комиссия ООН по правам человека, призванная разработать соответствующий документ в этой области, который изначально предполагалось назвать Международным биллем о правах человека.
Результатом работы Комиссии стало принятие 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН Резолюции 217 А (III) («Международный пакт о правах человека»). Резолюция получила столь широкое признание международного сообщества, что ее изначально необязательный характер изменился, на нее стали ссылаться как на юридически обязательный документ обычного международного права.
В частности в 1968 г. в рамках состоявшейся в Тегеране Международной конференции по правам человека государства признали, что Декларация 1948 г. «отражает общую договоренность народов мира в отношении неотъемлемых и нерушимых прав каждого человека и является обязательством для членов международного сообщества» [1].
Отечественная [2, с. 391] и зарубежная [3, с. 18] наука также указывают на то, что положения Всеобщей декларации 1948 г., имеющие согласно Уставу ООН рекомендательный характер, в результате соответствующей практики государств со временем приобрели обязательную силу как международно-правовые обычаи.
На Конференции «Вступая в ХХI век: к примату права в международных отношениях» (Москва. 2 ноября 2000 г.) Заместитель Генерального Секретаря ООН Ханс Корелл отметил: «…документ, который изначально был принят как декларация, может со временем развиться в правовую норму, признаваемую в качестве имеющей обязательную силу. Осмелюсь высказать предположение, что Всеобщая декларация прав человека 1948 г., которая была принята в качестве резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, сегодня представляет собой норму обычного международного права» [4].
Международный суд ООН в своем Докладе Генеральной Ассамблее ООН уже в 1971 г. указывал на то, что «положения Всеобщей декларации 1948 г. … могут связывать государства обязательствами в силу международного обычая, как он определен в пункте 1 (b) статьи 38 Статута Международного суда ООН, в связи с тем, что они представляют собой кодифицированные нормы международного обычного права … или приобрели силу обычая в результате всеобщей практики применения» [5, с. 10].
Дополняет данную позицию документ Комиссии ООН по правам человека E/CN.4/Sub.2/1999/29 от 15 июня 1999 г. в соответствии с пунктом 4 которого: «…Всеобщая декларация была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которая согласно Уставу ООН имеет рекомендательный характер. Однако при оценке юридической силы ее положений нужно учитывать, что в международном праве наряду с договорами в нормотворческом процессе значительную роль играет обычай, который формируется в результате практики государств и постепенно признается ими в качестве обязательной правовой нормы…в настоящее время права и свободы, провозглашенные во Всеобщей декларации, признаются участниками международных отношений в качестве юридически обязательных обычных или договорных норм» [6].
Вышесказанное позволяет, на наш взгляд, сделать вывод о том, что на сегодняшний день Декларация 1948 г. состоит из норм обычного международного права и норм, по своему содержанию совпадающих с положениями, зафиксированными в международных договорах, и потому представляющими собой договорные нормы.
Обратимся к анализу Всеобщей декларации 1948 г. с точки зрения закрепления в ней международных избирательных стандартов.
В соответствии со статей 21 Всеобщей декларации 1948 г.:
«1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.
2. Каждый человек имеет право равного доступа к государственной службе в своей стране.
3. Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования» [7].
Сущностное содержание статьи 21, расположенной в Декларации между статьями о гражданских и социальных правах, в контексте своего времени можно было бы обозначить как «революцию внутри революции». Это связано с тем, что помимо прогрессивного характера положений, включенных в упомянутую статью и впервые закрепляемых на международном уровне, Всеобщая декларация сама по себе представляла собой революционный документ, ознаменовавший переход от государственно-ориентированной международной системы к системе плюралистической, регулирующей не только отношения между государствами, но и устанавливающей права человека, а также ценности общие для всего международного сообщества. Именно по этой причине, в статье 21 не просто закреплены права человека – право участвовать в управлении своей страной, право на равный доступ к государственной службе, но также на основе этих прав установлены минимальные требования к политическому режиму государства, позволяющие судить о его демократической сущности.
Ключевой частью статьи 21 стало положение, закрепившее так называемое «право на участие» (right «to take part»), рассматриваемое наукой в качестве важнейшего политического института демократии [8, с. 164].
В соответствии с пунктом 1 статьи 21 Декларации каждому человеку гарантируется право принимать участие в управлении своей страной. Юридическая формулировка, подчеркивающая право на участие в управлении именно «своей страной», хотя напрямую и не закрепляет, но предполагает органическую взаимосвязь данного права с наличием у индивида гражданства конкретного государства или статуса его резидента.
На наш взгляд, разработчики Декларации целенаправленно определили право, установленное пунктом 1 статьи 21, в самом общем виде, так как формулировка «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной» предусматривает не только право человека на участие в формировании центральных органов государства (законодательных, и/или иных органов, если это установлено национальным законодательством), но и также подразумевает участие в формировании региональных и локальных органов власти.
Некоторые зарубежные исследователи идут дальше и предлагают в контексте статьи 21 Декларации рассматривать право на участие с более широкой точки зрения в соответствии с которой, оно включает в себя не только участие в формировании центральных, региональных и местных органов власти, но и также любых структур и институтов, влияющих на принятие общественно значимых решений [9, с. 450]. По нашему мнению, подобная трактовка представляется весьма прогрессивной, вместе с тем она не нашла прямого закрепления в статье 21.
Наука конкретизирует содержание права на участие, указывая на то, что оно подразумевает возможность граждан выбирать для своей страны и общества дальнейшие пути развития [10, с. 164], участвовать в процессе принятия политических и иных решений, влиять на формирование органов власти на разных уровнях [11, с. 73]. Указанные возможности, предоставляемые всем слоям гражданского общества и осуществляемые ими на практике, являются основой для:
создания легитимной власти внутри страны;
укрепления социальной и политической стабильности общества;
повышения уровня гражданской активности.
Таким образом, эффективная реализация права на участие в управлении своей страной выступает в качестве гаранта доверия действующей системе государства со стороны гражданского общества, по этой причине данное право является в статье 21 Всеобщей декларации 1948г. ключевым.
Как указывалось выше статья 21 Декларации 1948 г. не только закрепила права человека на участие в управлении своей страной, на равный доступ к государственной службе, но и впервые на их основе установила требования к системе государства, позволяющие судить о его демократической сущности. Такие требования нашли отражение в пункте 3 статьи 21.
В соответствии с указанным пунктом статьи 21 «воля народа должны быть основой власти правительства». В связи с тем, что в основе данной юридической формулы лежит метод коллективного принятия решений с равным воздействием участников на исход процесса, можно, на наш взгляд, говорить о том, что пункт 3 статьи 21 Декларации фактически закрепляет демократию в качестве единственно приемлемого политического режима.
Вместе с тем, несмотря на то, что в ходе подготовки проекта Декларации 1948 г. Советский Союз предлагал в положениях документа акцентировать большее внимание на концепции демократического устройства государства (concept of democracy) и в этом контексте указать на нелегитимность режимов фашизма и нацизма [12, с. 37], термины «демократия», «демократический режим» не были введены ни в статью 21, ни в другие статьи Декларации. Лишь в пункте 2 статьи 29 упоминается такой термин как «демократическое общество», однако упомянутый пункт представляет собой ограничительную оговорку (limitation clause) и не раскрывает его значения.
По общему правилу воля народа складывается из совокупности воль каждого конкретного индивида. С ее помощью реализуется высшее право народа определять политическую, экономическую и социальную систему своей страны. В соответствии с пунктом 3 статьи 21 Декларации такая воля находит свое выражение посредством проведения выборов или других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования.
В виду того, что выборы являются наиболее широко применяемым средством выражения воли народа в целом и основным средством реализации права каждого принимать участие в управлении своей страной в частности, пункт 3 статьи 21 Декларации 1948 г. закрепил критерии их организации и проведения, применимые также к организации и проведению референдумов. В соответствии с данными критериями выборы должны быть периодическими, подлинными и проводиться на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании. Очевидно, что комплексное соблюдение в государстве указанных критериев при организации и проведении выборов обеспечивает минимальный уровень защиты права каждого на участие в управлении своей страной и воли народа в целом. Вместе с тем, Декларация 1948 г. не раскрывает сущностное содержание указанных критериев.
Особое внимание следует обратить и на то, что организация и проведение выборов в соответствии с критериями, установленными пунктом 3 статьи 21 Декларации, как средство реализации права каждого на участие и средство выражения воли народа, невозможны без осуществления иных личных, гражданских и социально-экономических прав человека, также нашедших отражение в Декларации. В этой связи во Всеобщей декларации зафиксированы следующие права человека и принципы их соблюдения: принцип равенства (ст. 1, 2, 7); право на жизнь, личную неприкосновенность, защиту от пыток и произвольного задержания (ст. 3, 5, 9); право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае их нарушения (ст. 8); право на свободу передвижения (ст. 13); право на свободу убеждений и на свободное их выражение (ст. 18-19); право на свободу мирных собраний и ассоциаций (ст. 20); социально-экономические права человека (ст. 22-26).
Указанные права находятся в неразрывной связи с международными избирательными стандартами, закрепленными в статье 21 Декларации, создавая правовую базу для их реализации.
Опираясь на вышесказанное, по нашему мнению, целесообразным представляется разделение международных избирательных стандартов, нашедших отражение в Декларации, на две взаимосвязанные группы. Первая группа включает в себя права человека, относящиеся к организации и проведению выборов, вторая же на основе указанных прав устанавливает критерии их организации и проведения.
Положения статьи 21 Всеобщей декларации 1948 г. легли в основу статьи 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., посвященной аналогичным правам человека и критериям организации и проведения выборов. Здесь необходимо отметить, что с момента принятия Всеобщей декларации в 1948 г. до 1976 г., когда вступил в силу Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Декларация являлась единственным международно-правовым документом, закрепляющим международные избирательные стандарты, а также единственной полностью завершенной действующей частью Международного билля о правах человека. В таком качестве Декларация просуществовала более 25 лет.
В этой связи интересным, по нашему мнению, представляется вопрос о том, каков был юридический характер положений статьи 21 Декларации на момент их закрепления в документе, изменился ли он со временем.
Содержание Доклада 1971 г. Международного суда ООН [13, с. 10] указывает на то, что все положения Декларации на момент их включения в документ в 1948 г. или уже представляли собой кодифицированные нормы международного обычного права, или являлись нормами рекомендательного характера, которые в дальнейшем приобрели силу обычая в результате всеобщей практики их применения со стороны международного сообщества. Рассмотрим данный вопрос на примере Конституций СССР разных лет.
Конституция СССР 1936 г., утвержденная до принятия Декларации 1948 г., не закрепляла такие права человека как право на участие в управлении страной, на равный доступ к государственной службе. Вместе с тем ею было установлено большинство критериев организации и проведения выборов (помимо «подлинности» и «периодичности»), вошедших в статью 21 Декларацию 1948 г. В частности в соответствии со статьей 134 Конституции СССР 1936 г. «выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся … производятся избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании» [14, с. 355].
Приятная после Декларации 1948 г. и Пакта 1966 г. Конституция СССР 1977 г., в силу статьи 48 устанавливала право граждан СССР «участвовать в управлении государственными и общественными делами» [15, с. 383]. Данное право обеспечивалось возможностью принимать участие в работе государственных органов, а также посредством организации и проведения выборов на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Примечательно, что в Конституции 1977 г. так же не упоминаются такие критерии как «подлинность» и «периодичность» выборов, зафиксированные в пункте 3 статьи 21 Декларации.
С учетом изложенного, в отношении статьи 21 Декларации можно предположить, что на момент утверждения данного документа международным сообществом, некоторые ее положения действительно представляли собой характер кодифицированных норм международного обычного права, в то время как другие являлись рекомендательными нормами, трансформировавшимися впоследствии в нормы обычные. Вероятней всего полностью положения статьи 21 Декларации приобрели характер норм международного обычного права именно период с 1948 г. по 1976 г. в результате их всеобщей практики применения, и юридической убежденности (opinion juris) со стороны международного сообщества в том, что такая практика представляет собой юридическое обязательство. Вместе с тем с вступлением в силу в 1976 г. Международного пакта о гражданских и политических правах, обычные нормы статьи 21 Декларации, по нашему мнению, преобразовались в договорные, так как были уточнены и фактически продублированы в статье 25 Пакта.
Необходимость повторения и уточнения положений статьи 21 Декларации в статье 25 Пакта, представляющего собой обязательный для соблюдения международно-правовой договор, были вызваны тем, что Декларация, несмотря на прогрессивное содержание своих положений, имела ряд крупных недостатков, связанных, во-первых, с ее формально-юридическим характером и, во-вторых, с отсутствием в ее положениях указаний на мероприятия, которые были бы способны содействовать реальному осуществлению провозглашенных в документе основных свобод и прав человека [16]. По этой причине потребовалось принятие в этой сфере международного документа, имеющего обязательный характер и определяющего соответствующие инструменты для эффективной реализации установленных им прав и свобод.
Вместе с тем значение Декларации нельзя недооценивать. Как указала Генеральная Ассамблея ООН в своей Резолюции № A/RES/63/116 от 29 февраля 2009 г. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. является «общим мерилом достижений всех народов и всех стран в области прав человека» [17].
Впервые в этом международном документе нашли отражение международные избирательные стандарты, в дальнейшем вошедшие в состав универсальных и региональных международных договоров в сфере прав человека. В этом смысле международные избирательные стандарты, закрепленные Декларацией 1948 г., представляют собой уникальные не только по своему содержательному наполнению, но и по юридическому характеру положения, прошедшие путь от норм «мягкого права» через нормы обычного международного права к договорным нормам.
Литература:
Воззвание Тегеранской конференции, принятое Международной конференцией по правам человека (г. Тегеране, 13 мая 1968 г.) Пункт 2. // текст опубликован на официальном веб-сайте ООН. URL: http://un.by/documents/humrights/tegeran/ (дата обращения: 27.10.2011).
Международное право. Общая часть: учебник для студентов юридических факультетов и вузов. / И.И. Лукашук. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 391.
Protecting of human rights in the Americas: cases and materials / edit. by T. Buergenthal, D. Shelton. 4th ed. Kehl, Strasbourg, Arlington, 1995. P. 18 et seq.
Выступление Х. Корелла на Конференции «Вступая в XXI век: к примату права в международных отношениях» // Московский журнал международного права. 2001. № 2.
International customary law and codification: an examination of the continuing role of custom in the present period of codification of international law / edit. by H. W. A. Thirlway. Martinus Nijhoff Publishers, 1972. P. 10.
Рабочий документ Комиссии ООН по правам человека E/CN.4/Sub.2/1999/29 от 15 июня 1999 г. // текст опубликован на официальном веб-сайте ООН. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G99/137/27/PDF/G9913727.pdf (дата обращения: 20.10.2011).
Всеобщая декларация прав человека (Париж, 10 декабря 1948г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 460 - 464.
Конституционное право России: учеб. / под ред. А.Е. Постникова. М.: Проспект, 2009. С. 164.
См., например: The Universal Declaration of Human Rights: a common standard of achievement / edit. by Gudmundur A., Asbjørn E. Martinus Nijhoff Publishers, 1999. P. 450.
Конституционное право России: учеб. /под ред. А.Е. Постникова. М.: Проспект, 2009. С. 164.
Jeffrey M. Elliot, Sheikh R. Ali. The State and Local Government Political Dictionary. Wildside Press LLC, 2007. P. 73.
См., Заявление делегации Советского Союза от 18 июня 1948 г. по результатам работы Комиссии ООН по правам человека // текст опубликован на официальном веб-сайте ООН. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/GL9/900/55/PDF/GL990055.pdf (дата обращения: 29.10.2011).
International customary law and codification: an examination of the continuing role of custom in the present period of codification of international law / edit. by H. W. A. Thirlway. Martinus Nijhoff Publishers, 1972. P. 10.
Хрестоматия по истории государства и права России. Учеб, пособие. / сост. Ю. П. Титов. М.: Проспект, 2001. С. 355.
Хрестоматия по истории государства и права России. Учеб. пособие. / сост. Ю. П. Титов. М.: Проспект, 2001. С. 383.
Рождение Всеобщей декларации прав человека // текст опубликован на официальном веб-сайте ООН. URL: http://www.un.org/russian/av/radio/history60/21history60.htm (дата обращения: 02.11.2011).
Resolution № A/RES/63/116 of UN General Assembly «Sixtieth anniversary of the Universal Declaration of Human Rights» 26th of February 2009 // текст опубликован на официальном веб-сайте ООН. URL: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/477/75/PDF/N0847775.pdf (дата обращения: 27.10.2011).
