В статье рассмотрены актуальные проблемы при осуществлении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следственных органов. Предлагаются возможные изменения в перечень полномочий прокурора на стадии предварительного расследования в отношении органов следствия для повышения эффективности прокурорского надзора .
Ключевые слова: прокурорский надзор, предварительное следствие, эффективность прокурорского надзора.
The article deals with current problems in the implementation of prosecutor's supervision over the procedural activities of investigative bodies. Possible changes to the list of powers of the prosecutor at the stage of preliminary investigation in relation to the investigation bodies are proposed to improve the effectiveness of the prosecutor's supervision.
Keywords: prosecutor's supervision, preliminary investigation, efficiency of prosecutor's supervision.
Институт прокурорского надзора является неотъемлемой частью правового государства. Всеобъемлющий характер прокурорской деятельности в Российской Федерации предопределен общими принципами отечественного законодательства. Обеспечивая верховенство закона, укрепление законности и защиты прав и свобод человека и гражданина, прокуратура имеет обширный, но не всегда «рабочий» перечень полномочий для осуществления всестороннего надзора. Отделы общего надзора справляются со своими обязанностями, имея в арсенале исключительно положения ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» [2]. Однако того же самого нельзя сказать про надзор за предварительным расследованием. И если Уголовно-процессуальный кодекс РФ [3] все еще сохраняет дознание как одну из форм предварительного расследования в поле надзорной деятельности, предоставив при этом прокурору такие важные полномочия, как дача обязательных к исполнению письменных указаний дознавателю и отмена постановлений дознавателя [3], то следствие уже как 10 лет обрело самостоятельность, при которой надзор со стороны прокуратуры очень ослаблен — прокурор в ходе тех изменений потерял ряд важнейших полномочий.
В силу вышесказанного повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов при процессуальной деятельности следственных органов является приоритетным направлением в работе прокуратур всех уровней. Участие прокурора в качестве надзорной инстанции при возбуждении, расследовании уголовного дела, а далее — при осуществлении функции поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве обуславливает необходимость правового регулирования как со стороны законодателя, так и со стороны самого ведомства (многочисленные приказы и указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации во взаимосвязи с Конституцией и иными законами также являются оплотом нормативной базы для работников прокуратуры). Примером тому может послужить одна из самых известных реформ уголовного судопроизводства в первой декаде XXI века — 2007–2008 гг., связанная с перераспределением полномочий прокуратуры и Следственного комитета [4, 5, 6, 7].
С принятием изменений в УПК РФ и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» процессуальная независимость следственных органов стала российской правовой действительностью. Неоднозначность реформы вызвала бурную реакцию не только среди работников прокуратуры, но и среди ученых-теоретиков. Одни утверждали, что это положительные изменения, ведь процесс создания единого независимого органа расследования затянулся и слишком остро встал на рубеже XX–XXI вв. [10, с. 35]. Другие отмечали, что указанные изменения повлекут за собой негативные последствия, связанные с защитой прав и свобод всех участников уголовного судопроизводства и результатами расследования [13, с. 3]. Тем не менее, уже более 10 лет прокурорский надзор осуществляется в отсутствии таких полномочий, как: давать согласие на возбуждение уголовного дела; возбуждать уголовное дело; принимать его к своему производству и проводить расследование в полном объеме.
В настоящее время при осуществлении надзора за исполнением законов при процессуальной деятельности органов предварительного следствия прокурор в соответствии с ч. 2 ст.37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ обладает следующими полномочиями:
1) выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
2) требовать устранения нарушений федерального законодательства, допущенных при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, производстве предварительного следствия;
3) истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение;
4) утверждать обвинительное заключение;
5) возвращать уголовное дело со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков.
Исходя из анализа указанной нормы можно выделить два наиболее эффективных рычага воздействия прокурора на следователя — это, в первую очередь, возможность проверять законность постановлений об отказе в возбуждении либо прекращении уголовного дела. Во вторую — утверждение обвинительного заключения. Стоит также отметить, что на этапе предварительного расследования следователь обязан направить прокурору следующие процессуальные документы:
1) постановление о возбуждении уголовного дела (ч.4 ст.146 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);
2) постановление о принятии дела к производству (ч.2 ст.156 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);
3) протокол задержания (ч.3 ст. 92 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации);
4) постановление о привлечении в качестве обвиняемого (ч.9 ст.172 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).
5) постановление о приостановлении предварительного следствия (ч.2 ст.208 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации).
В соответствии с указанными полномочиями прокуратурой ежегодно проделывается колоссальная работа по выявлению и устранению нарушений, допущенных при процессуальной деятельности следственных органов. Так, в соответствии с основными результатами прокурорской деятельности за 2020 г. требований об устранений нарушений законодательства в порядке п.3 ч.2 ст. 37 УПК РФ по сравнению с 2019 годом выросло с 266 396 до 284 353 (6,7 %). Также выросло число отмененных прокурорами постановлений о приостановлении предварительного расследования (с 346363 до 347065) [9].
Однако несмотря на указанную статистику, анализ норм УПК РФ позволяет утверждать, что данных полномочий прокурору недостаточно для осуществления наиболее полного и всестороннего прокурорского надзора.
Несмотря на возможность у прокурора по мотивированному запросу ознакомиться с материалами уголовного дела в соответствии с ч.2.1 ст. 37 УПК РФ, на практике такое происходит редко. Зачастую это связано с проверкой законности определенного процессуального решения, в связи с поступившей жалобой в порядке ст.124 УПК РФ, а не всех материалов уголовного дела. Тот факт, что закон императивной формулировкой устанавливает «мотивированность» запроса, создается ситуация неопределенности, ведь такое понятие субъективно и оценивается каждым неоднозначно. Таким образом, указанная дефиниция в законе препятствует реализации принципа непрерывности прокурорского надзора, а потому является необходимым внести соответствующие изменения в УПК РФ со следующей редакцией ч.2.1 ст. 37 УПК РФ: «По письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела».
Практика показывает, что до получения прокурором материалов уголовного дела с обвинительным заключением у последнего имеется лишь отдаленное представление о произведенном расследовании и несколько постановлений следователя. Как верно отмечает А. В. Карягина: «изучение всех материалов происходит уже непосредственно при поступлении уголовного дела вместе с обвинительным заключением, и на завершающем этапе предварительного следствия, как правило, и выявляются все нарушения закона» [11, с. 3]. Как правило, игнорирование следственными органами таких основополагающих принципов, как уважение чести и достоинства личности, неприкосновенность жилища, презумпция невиновности, тайна переписки, осуществляется во время расследования уголовного дела при производстве следственных действий. Во многих случаях содержание протоколов допросов различных участников конкретного уголовного дела абсолютно идентичное, что ставит под сомнение факт и достоверность проведенных допросов. Протоколы осмотров и обысков не отражают хода проведенного следственного действия, не акцентируется внимание на значимых, порой невосполнимых, для дела вещах, а очная ставка, как один из видов следственных действий, крайне редко пользуется следователями даже тогда, когда её проведение полностью обосновано — например, когда потерпевшие и свидетели являются лицами без определенного места жительства, либо проживают в разных населенных пунктах, регионах. Как справедливо отмечает А. А. Толкаченко: «Исходя из правовых позиций Европейского суда по правам человека и Верховного Суда РФ, основанных на положениях подп. «d» п. 3 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 и Протоколов к ней [1], органам предварительного расследования следует обращать особое внимание на проведение по делу очных ставок, в ходе которых обвиняемые и их защитники могли бы иметь возможность допрашивать показывающее против обвиняемого лицо, чтобы в дальнейшем исключить утрату показаний свидетелей как доказательств по делу в силу возможного при таких обстоятельствах нарушения судом положений ст. 240, частей 1 и 2 ст. 281 УПК РФ в случае их неявки в суд» [14, с.1].
Указанные нарушения и недочеты со стороны следственных органов не могут оставаться в стороне от прокурорского надзора, и хоть прокурор не лишен права участвовать в производстве следственных действий, однако в действительности такое не практикуется. Даже в случае проявления инициативы, прокурор, скорее всего, не сможет поучаствовать в следственном действии — законодатель не закрепил в УПК РФ положения об уведомлении прокурора о проведении следственных действий. Точно также, как и не закреплено положение об уведомлении прокурора об избрании меры пресечения, продлении сроков предварительного следствия. Вынесение следователем постановления об избрании меры пресечения в виде подписки о невыезде и надлежащим поведении является существенным поводом для проведения прокурором проверки в части установления законности принятого решения. Именно поэтому необходимо наделить прокурора полномочием, аналогичным руководителю следственного органа, а именно — по даче следователю указаний о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий. Таким образом процессуальная самостоятельность следователя не будет нарушаться, а надзор со стороны прокуратуры за процессуальной деятельностью следственных органов в части проведения следственных действий будет наиболее эффективен.
Спорным является и ситуация, когда прокурор, рассматривая обвинительное заключение, поступившее ему в соответствии со ст.221 УПК РФ, лишен возможности самостоятельно изменить объем обвинения или переквалифицировать действия обвиняемых. В подобных случаях прокурор вынужден возвращать обвинительное заключение следователю, что существенно увеличивает и без того продолжительный срок предварительного следствия. Недавние изменения УПК РФ, коснувшиеся ч.3 ст.6.1, регламентирующие порядок определения разумного срока уголовного судопроизводства [8], внесли свои коррективы как в работу органов предварительного расследования, так и в надзорную деятельность прокуратуры — отныне в зависимости от процессуального статуса лица, будь то потерпевший или лицо, в отношении которого осуществляется уголовное преследование, течение сроков будет разным, что создает для прокурора соответствующее поле для проверки законности при производстве по уголовному делу.
Подводя итог, следует отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов при процессуальной деятельности следственных органов нуждается в детальной регламентации. Повышение уровня эффективности надзора возможно только путем установления правильного баланса полномочий прокурора и руководителя следственного органа. Противоречивые реформы 2007–2008 гг. заложили основу, при которых два ведомства, призванных обеспечить защиту прав и законных интересов граждан, общества и государства при производстве по уголовному делу по своей сути стали противоборствующими сторонами со своими собственными амбициями. Именно поэтому законодателю необходимо создать условия при которых прокурорский надзор наиболее полно и всесторонне осуществлялся на всех стадиях уголовного судопроизводства, а институт следствия не потерял своей независимости.
Литература:
- «Конвенция о защите прав человека и основных свобод» (Заключена в г. Риме 04.11.1950 (вместе с «Протоколом [N 1]" (Подписан в г. Париже 20.03.1952), «Протоколом N 4 об обеспечении некоторых прав и свобод помимо тех, которые уже включены в Конвенцию и первый Протокол к ней» (Подписан в г. Страсбурге 16.09.1963), «Протоколом N 7" (Подписан в г. Страсбурге 22.11.1984)) // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_29160/ (дата обращения 18.01.2020);
- Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202–1. // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 21.01.2020);
- «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 08.12.2020) (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.12.2020) // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34481/ (дата обращения 21.01.2020);
4. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.2007 N 87-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_38313/ (дата обращения 21.01.2020);
5. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 24.07.2007 N 214-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_52705/ (дата обращения 21.01.2020);
6. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 03.12.2007 N 323-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_72974/ (дата обращения 21.01.2020);
7. Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 02.12.2008 N 226-ФЗ //СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_82158/ (дата обращения 21.01.2020);
8. Федеральный закон от 31.07.2020 N 243-ФЗ «О внесении изменения в статью 6.1 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации»//СПС «КонсультантПлюс» — URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_358675/ (дата обращения 22.01.2020);
- Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2020 г., // URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/ (дата обращения: 19.01.2020 г.);
- Гаврилов Б. Я. «Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве?» // Уголовное судопроизводство. 2009. N 4. С. 35–44;
- Карягина А. В. «Проблемы организации прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие» // Вестник Таганрогского института управления и экономики — 2020 — № 2. С. 3;
- Саттаров В. Следственный «эксперимент» // ЭЖ-Юрист. — 2007. — N 35. — С.2;
- Соловьев, А. Б. «Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора» // Уголовное судопроизводство. — 2007. — № 3. — С. 3;
- Толкаченко А. А. «Типичные ошибки и недостатки следствия с точки зрения судов», // URL: https://www.ugpr.ru/article/35-tipichnye-oshibki-i-nedostatki-sledstviya-s-tochki-zreniya-sudov (дата обращения: 20.01.2020 г.).
