Государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов в сфере производства и обращения продукции животного происхождения: актуальные вопросы разграничения полномочий



В статье раскрывается проблема дублирования полномочий Россельхознадзора и Роспотребнадзора при осуществления государственного контроля за соблюдением требований одних и тех же технических регламентов, регулирующих производство и обращение пищевой продукции животного происхождения.

Ключевые слова: государственный контроль, дублирование полномочий, технический регламент, пищевая продукция животного происхождения.

В настоящее время требования к качеству и безопасности пищевых продуктов, в том числе животного происхождения, обращающихся на рынке Евразийского экономического союза (ЕАЭС), устанавливаются техническими регламентами. Так, пищевая продукция включена в пункт 54 Единого перечня продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза [1]; пункт 1 статьи 51 Договора о ЕАЭС устанавливает общие принципы технического регулирования в Союзе, одним из которых является «установление единых обязательных требований в технических регламентах Союза или национальных обязательных требований в законодательстве государств-членов к продукции, включенной в единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Союза» [2]. При этом, в силу пункта 4 статьи 53 рассматриваемого Договора, «государственный контроль за соблюдением требований технических регламентов Союза проводится в порядке, установленном законодательством государств-членов».

Обязательные требования к пищевой продукции животного происхождения, процессам ее производства, хранения и реализации установлены: Техническим регламентом Таможенного союза (ТР ТС 021/2011) «О безопасности пищевой продукции» [3], Техническим регламентом Таможенного союза (ТР ТС 034/2013) «О безопасности мяса и мясной продукции» [4], Техническим регламентом Таможенного союза (ТР ТС 033/2013) «О безопасности молока и молочной продукции» [5], Техническим регламентом ЕАЭС (ТР ЕАЭС 040/2016) «О безопасности рыбы и рыбной продукции» [6].

Федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, уполномоченными осуществлять контроль за соблюдением требований вышеперечисленных технических регламентов являются Россельхознадзор и Роспотребнадзор [7, 8, 9, 10].

Особо следует отметить, что в постановлениях Правительства РФ, наделяющих названные органы правом по контролю за соблюдением вышеприведенных технических регламентов, отмечается, что Роспотребнадзор, в частности осуществляет такой контроль в пределах своей компетенции в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, а Россельхознадзором — в пределах ветеринарного надзора (в том числе, осуществляемого его территориальными органами).

В свою очередь, в указанных технических регламентах ветеринарные, санитарные и санитарно-эпидемиологические требования не разграничены. В ТР ТС 021/2011 дана лишь общая формулировка о том, что им установлены «требования безопасности (включая санитарно-эпидемиологические, гигиенические и ветеринарные) к объектам технического регулирования». С одной стороны это вполне разумно, с другой, — данное обстоятельство приводит к тому, что два органа исполнительной власти (Россельхознадзор и Роспотребнадзор) осуществляют контроль за соблюдением одних и тех же требований, что подтверждается многочисленными примерами судебной практики.

Так, из решения Арбитражного суда Ростовской области от 17 ноября 2020 г. по делу № А53–31259/2020 следует, что Управление Россельхознадзора по Ростовской, Волгоградской и Астраханской областям и Республике Калмыкия обратилось в названный суд с заявлением о привлечении ООО «Кагальницкий молочный завод» к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ. Требования административного органа судом удовлетворены.

Поводом к возбуждению дела об административном правонарушении послужило выявление несоответствия образца продукции — молока питьевого, производства ООО «Кагальницкий молочный завод» требованиям ТР ТС 021/2011 и ТР ТС 033/2013. Так, из протокола лабораторных испытаний вытекает, что в указанном образце было выявлено снижение пищевой ценности по массовой доле белка, что было расценено административным органом, как нарушение требований ч. 1 ст. 7 ТР ТС 021/2011, п.п. 1, 5, 30 ТР ТС 033/2013.

Из решения Арбитражного суда Саратовской области от 13 марта 2020 г. по делу № А57–30658/2019 вытекает, что Управление Роспотребнадзора по Саратовской области обратилось в суд с заявлением о привлечении ЗАО Маслодельный завод «Хвалынский» к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.43 КоАП РФ. Требования административного органа судом удовлетворены. Обществу в числе прочих нарушений вменялось производство и выпуск в обращение питьевого молока со сниженной пищевой ценностью по массовой доле белка.

Не стоит полагать, что вышеуказанные решения арбитражных судов являются единичным случаем и оспаривание данных судебных актов в судах вышестоящих инстанций привело бы к их отмене.

Например, решением Арбитражного суда Рязанской области от 13 февраля 2020 г. по делу № А54–10599/2019 ООО «РМЗ» было привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ за изготовление и выпуск в обращение молока питьевого и сметаны со сниженной пищевой ценностью (массовая доля жира и массовая доля белка). Примечательно, что в ходе судебного разбирательства Общество оспаривало компетенцию Россельхознадзора в части контроля за качеством и безопасностью готовой молочной продукции. Суд, однако, отметил, что в соответствии с постановлениями Правительства РФ об уполномоченных органах по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований ТР ТС 021/2011 и ТР ТС 033/2013 Россельхознадзор вправе осуществлять контроль за исполнением требований названных технических регламентов в рамках государственного ветеринарного контроля. При этом государственный ветеринарный контроль включает в себя отбор проб образцов продукции и их исследование на соответствие требованиям качества и безопасности. Суд также отметил, что «в Российской Федерации отсутствуют нормативно-правовые акты, разграничивающие полномочия по проверке молока и молочных продуктов и относящие проведение проверки качества сметаны к полномочиям иных государственных органов». Следует учесть, что решение по рассматриваемому делу обжаловалось ООО «РМЗ» в судах апелляционной и первой кассационной инстанций, и было оставлено без изменения.

Содержание технических регламентов, а также примеров судебной практики свидетельствует также и о пересечении компетенции Россельхознадзора и Роспотребнадзора в части контроля за наличием и состоянием рабочей одежды сотрудников на предприятиях по переработке мяса птицы — нарушение требований статьи 10 ТР ТС 021/2011) [11,12].

Третий «камень преткновения» — контроль за требованием к состоянию производственных помещений предприятий молочной и мясной промышленности (статья 14 ТР ТС 021/2011). Он также осуществляется и тем, и другим ведомством [13, 14].

Многочисленные вопросы в практике возникают и по поводу осуществления контроля названными службами за внедрением и поддержанием на предприятиях мясной промышленности процедур, основанных на принципах ХАССП (система менеджмента безопасности пищевой продукции); а также контроля за наличием в производственных помещениях умывальников для мытья рук (статьи 10, 14 ТР ТС 021/2011) [15,16].

Итак, тенденция по контролю за соблюдением одних и тех же требований со стороны обоих органов — налицо.

Она обусловлена недостатками в подзаконных нормативных правовых актах, устанавливающих компетенцию административных органов по контролю за соблюдением требований технических регламентов. На необходимость перераспределения полномочий между Россельхознадзором и Роспотребнадзором в части контроля за пищевой продукцией животного происхождения уже указывали ученые [17, с. 13–14.]. За рубежом такой опыт имеется. Например, в Германии контроль за качеством и безопасностью всех пищевых продуктов осуществляет Федеральное управление защиты прав потребителей и безопасности пищевых продуктов (BVL), вопросы компетенции указанного органа власти определены законом [18].

Один из основных принципов технического регулирования указан в статье 3 одноименного Закона, согласно которому «недопустимо одновременное возложение одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов» [19].

Ю. А. Тихомиров констатировал: «к сожалению, в построении и деятельности государственных органов сохраняются неопределенные и расплывчатые юридические характеристики их функций, полномочий и взаимоотношений между собой. Налицо дублирование и снижение ответственности, с одной стороны, и «выпадение» актуальных проблем из круга управленческих дел с другой» [20, с. 74].

По поводу «размытого правового регулирования» высказался и Конституционный Суд РФ указав, что «неопределенность правовой нормы влечет ее неоднозначное понимание и, следовательно, возможность ее произвольного применения, а потому и нарушение принципа равенства, соблюдение которого может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями; неопределенность же ее содержания порождает опасность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан» [21].

Дублирование полномочий органов исполнительной власти приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств, к излишней нагрузке на бизнес и подавлению деловой активности.

Кратко резюмируем изложенное. Анализ требований технических регламентов, положений, отражающих компетенцию Россельхознадзора и Роспотребнадзора, правоприменительной практики позволяет констатировать отсутствие четких критериев для разграничения полномочий между указанными ведомствами в ходе осуществления контроля за соблюдением требований таких технических регламентов, как: о безопасности пищевой продукции, о безопасности молока и молочной продукции, о безопасности мяса и мясной продукции, о безопасности рыбы и рыбной продукции. Дублирование и конкуренция полномочий приводят к дополнительной нагрузке на бизнес: службы проверяют соблюдение одних и тех же требований, что противоречит духу и букве Закона о техническом регулировании. Очевидно, данный вопрос может быть решен путем внесения соответствующих изменений в положения об указанных службах с целью конкретизации и разграничения их полномочий.

Литература:

1. Решение Комиссии Таможенного союза от 28 января 2011 г. № 526 «О Едином перечне продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза» (с изм. и доп., включая от 21 февраля 2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
2. Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г. (в ред. договоров от 10 октября 2014 г., 23 декабря 2014 г. и протоколов от 8 мая 2015 г., 15 марта 2018 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
3. Решение Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. № 880 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» (с изм. и доп., включая от 11 июля 2020 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
4. Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. № 68 «О техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности мяса и мясной продукции» // СПС «КонсультантПлюс».
5. Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 09 октября 2013 г. № 67 «О техническом регламенте Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (с изм. и доп., включая от 19 декабря 2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс».
6. Решение Совета Евразийской экономической комиссии от 18 октября 2016 г. № 162 «О техническом регламенте Евразийского экономического союза «О безопасности рыбы и рыбной продукции» // СПС «КонсультантПлюс».
7. Постановление Правительства РФ от 28 августа 2013 г. № 745 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции» // СЗ РФ. — 2013. — № 35, ст. 4529.
8. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2014 г. № 475 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности мяса и мясной продукции» // СЗ РФ. — 2014. — № 22, ст. 2883.
9. Постановление Правительства РФ от 21 мая 2014 г. № 474 «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» // СЗ РФ. — 2014. — № 22, ст. 2882.
10. Постановление Правительства РФ от 19 июля 2017 г. «Об уполномоченных органах Российской Федерации по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технического регламента Евразийского экономического союза «О безопасности рыбы и рыбной продукции» // СЗ РФ. — 2017. — № 30, ст. 4679.
11. Решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 09 декабря 2019 г. по делу № А79–10548/2019 (Об отказе удовлетворения требования, заявленного ООО к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Чувашской Республике и Ульяновской области, о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении, квалифицированному по ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
12. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 03 февраля 2020 г. по делу № А60–63638/2019 (Об отказе удовлетворения требования, заявленного индивидуальным предпринимателем к Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в г. Красноуфимске, о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении, квалифицированному по ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
13. Решение Арбитражного суда Псковской области от 10 февраля 2020 по делу № А52–5482/2019 (о частичном удовлетворении требования, заявленном ООО к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору о признании незаконным и изменении постановления в части назначения административного наказания и назначении административного наказания в виде предупреждения по ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
14. Решение Арбитражного суда Свердловской области от 08 сентября 2020 г. по делу № А60–27053/2020 (об отказе требования, заявленного ООО к заместителю главного государственного санитарного врача по Свердловской области Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области о признании незаконным постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
15. Решение Арбитражного суда Курской области от 31 августа 2020 г. по делу № А35–4177/2020 (Об удовлетворении требования, содержащегося в заявлении Управления федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Орловской и Курской областям к ООО о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
16. Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19 мая 2020 г. по делу № А56–133459/2019 (О частичном удовлетворении требования, содержащегося в заявлении ООО «Культура-Агро» об оспаривании постановления Территориального отдела Роспотребнадзора по Ленинградской области в Тихвинском районе, и об изменении (снижение размера административного штрафа) постановления по делу об административном правонарушении, согласно которому ООО «Культура-Агро» привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ) // СПС «КонсультантПлюс».
17. Калинин Г. И. Государственное управление в сфере ветеринарии: содержание административно–правового регулирования и направления разрешения основных проблем: Автореф. дисс... канд. юрид. наук.– Воронеж. — 2013. 25 с.
18. Gesetz über die Errichtung eines Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 6 August 2002 (geänd. mWv 27.06.2017) / BGBl. I S. 3082, 3084.
19. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изм. и доп., включая от 28 ноября 2018 г.) // СЗ РФ. — 2002. — № 52, ст. 5140.
20. Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. — М.: Изд. г-на Тихомирова, 2001. 355 с.
21. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 июня 2020 г. № 28-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 4.6 и части 1.3 статьи 32.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с запросом Костромского областного суда» // СЗ РФ. — 2020. — № 27, ст. 4286.