В связи с развитием, модернизацией гражданской авиации в современных условиях вопрос безопасности полетов является основной задачей, для обеспечения которой необходимо комплексно внедрять все имеющиеся на сегодняшний день средства решения данной задачи.
Согласно Воздушному Кодексу Российской Федерации, авиационный персонал — это лица, имеющие специальную подготовку и сертификат либо свидетельство, которые осуществляют деятельность по обеспечению безопасности полетов воздушных судов или авиационной безопасности, а также деятельность по организации, выполнению, обеспечению и обслуживанию воздушных перевозок и полетов воздушных судов, авиационных работ, организации использования воздушного пространства, организации и обслуживанию воздушного движения. Перечень специалистов авиационного персонала утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 04.08.2015 г. № 240 «Об утверждении специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации».
Выполнение полетов и качественное авиационное обеспечение связано с высоким напряжением, в том числе физических сил авиационного персонала.
Указанная работа требует высочайшей концентрации, глубоких познаний, умения ориентироваться в сложнейших условиях и принимать в оперативном режиме решения, от которых может зависеть жизнь и здоровье людей.
В этой связи возрастает роль так называемого «личностного фактора», которая требует совершенствовать работу с людьми, воспитывать у них чувство высокой ответственности за порученное дело.
Авиационный специалист должен обладать способностями быстро адаптации к непрерывно меняющимся условиям практической деятельности, на системной основе заниматься самообучением.
Учитывая эти факторы, процесс обучения и подготовки специалистов из числа авиационного персонала требует решения этих задач. Процесс обучения должен учитывать все риски, с которыми придется столкнуться специалисту в практической, каждодневной деятельности.
Поэтому в настоящее время контрольно-надзорная деятельность Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющей контроль (надзор) в сфере подготовки авиационного персонала приобретает иной смысл и «иное звучание».
Начиная с 2017 года, с внесением изменений в Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проведение контрольных (надзорных) мероприятий в сфере гражданской авиации осуществляется с применением риск-ориентированного подхода, что отвечает всем современным требованиям и позволяет в процессе контрольных мероприятий, проводимых в отношении авиационных учебных центров выявить различного рода риски и факторы, влияющие на их возникновение.
Осуществляя практическую деятельность в сфере контроля (надзора) за подготовкой авиационного персонала, обобщив и проанализировав полученные результаты, позволило сформулировать методику оценки рисков в указанной сфере.
Целью внедрения риск-ориентированного подхода коррелируют со стратегическими целями совершенствования контрольно-надзорной деятельности и повышения безопасности в гражданской авиации:
– предотвращение ущерба охраняемым законом ценностям, который потенциально мог бы иметь место в результате нарушения устанавливаемых законом требований и создания условий для повышения вероятности авиационных происшествий;
– снижение рисков совершения правонарушений и авиационных происшествий в целях повышения защищенности охраняемых законом ценностей и улучшения исполнительской дисциплины подконтрольными лицами;
– снижение административного давления и административных издержек подконтрольных лиц, осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность в гражданской авиации, за счет оптимизации контрольно-надзорных механизмов и фокусирования на наиболее опасных зонах;
– концентрация материальных, трудовых, финансовых ресурсов в системе государственного контроля на наиболее проблемных областях в гражданской авиации для повышения экономической эффективности при исполнении контрольной функции уполномоченного органа;
– совершенствование процедур планирования контрольно-надзорных мероприятий с помощью инструментария анализа рисков в подконтрольной сфере, адекватного и своевременного реагирования на них;
– повышение качества и эффективности контрольно-надзорной деятельности в гражданской авиации за счет, в том числе, углубления представлений о рисках в деятельности подконтрольных субъектов и выработки риск-ориентированного регулирующего воздействия;
– развитие внутреннего контроля в организациях транспорта и деятельности предпринимателей за счет усиления функции самоконтроля и управления рисками несоответствия требованиям, предъявляемым к субъектам гражданской авиации.
Разработанная методика определяет основные правила формирования единого порядка отнесения хозяйствующих субъектов к категориям риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в соответствии с риск-ориентированным подходом для определения периодичности плановых проверок в деятельности гражданской авиации.
Настоящая Методика применяется в целях:
– отнесения хозяйствующих субъектов к определенной категории риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в деятельности гражданской авиации;
– определения периодичности (частоты), тематики, формы и продолжительности плановых проверок в зависимости от категории риска хозяйствующего субъекта;
– принятия решений об изменении периодичности (частоты), тематики, формы и продолжительности плановых проверок в зависимости от категории риска хозяйствующего субъекта;
– формирования ежегодного плана плановых проверок.
Положения настоящей Методики могут быть типовыми для всех территориальных управлений Госавианадзора в субъектах Российской Федерации и применимы для ситуации, когда на территории субъекта Российской Федерации отсутствуют хозяйствующие субъекты, осуществляющие отдельные виды экономической деятельности.
Факт отсутствия на территории субъекта Российской Федерации хозяйствующих субъектов каких-либо категорий риска (в частности, чрезвычайно высокой или высокой) не является основанием для пересмотра основных принципов применения данной Методики на территории таких субъектов Российской Федерации.
В настоящей Методике потенциальный риск причинения вреда охраняемым законом ценностям в деятельности гражданской авиации рассматривается как следствие нарушения хозяйствующим субъектом законодательства в области гражданской авиации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы авиационного права.
Принимается, что осуществление деятельности хозяйствующего субъекта в условиях полного соблюдения требований законодательства в области гражданской авиации и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы авиационного права, не формирует недопустимого уровня риска причинения вреда охраняемым законом ценностям в деятельности гражданской авиации.
Потенциальный риск причинения вреда охраняемым законом ценностям в области гражданской авиации определяется как сочетание уровня вероятности причинения вреда охраняемым законом ценностям в деятельности гражданской авиации, уровнем тяжести последствий причинения такого вреда и масштабности воздействия последствий.
Настоящая Методика базируется на следующих основных принципах:
– достоверность: анализ проводится на основании информации, полученной из достоверных и надежных источников;
– комплексность: проводимый анализ охватывает различные аспекты изучаемого явления, характеризуется полнотой и системностью, взаимосвязанностью с последующим управлением рисками;
– прозрачность: четко определен и понятен для пользования алгоритм анализа;
– целостность и связанность: в последовательности действий по проведению анализа зафиксирована пошаговая процедура, предполагающая, что каждый последующий шаг логически следует за предыдущим;
– объективность: полученные результаты отражают реальную ситуацию на текущий момент и учитывают существующие тенденции;
– однозначность: полученные результаты однозначно интерпретируются специалистами и иными лицами.
Отнесение хозяйствующего субъекта к определенной категории риска выполняется на основании анализа ведомственной статистической отчетности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, государственной статистической отчетности, данных базовых государственных информационных ресурсов, ведомственных информационных систем.
Настоящая Методика не распространяется на проведение внеплановых проверок, а также на расследования, исследования и оценку риска причинения вреда жизни и здоровью.
Режимы регулирования деятельности хозяйствующих субъектов характеризуются следующими параметрами:
– частота (периодичность) проверок;
– форма проведения проверок;
– продолжительность проведения проверок.
– Значения параметров режимов проверок актуализируются ежегодно
– при формировании проекта плана плановых проверок.
Определение стандартной частоты проверок (верхней границы частоты проверок) осуществляется в зависимости от категории риска хозяйствующего субъекта. Определение формы проведения проверок осуществляется в зависимости от вида и категории риска хозяйствующего субъекта.
Для хозяйствующих субъектов, отнесенных к категории чрезвычайно высокого риска, проведение плановых проверок осуществляется один раз в год. Надзор осуществляется в форме выездных проверок.
Для хозяйствующих субъектов, отнесенных к категории высокого риска, проведение плановых проверок осуществляется не чаще, чем один раз в два года. Надзор осуществляется в форме выездных проверок.
Для хозяйствующих субъектов, отнесенных к категории значительного риска, проведение плановых проверок осуществляется не чаще, чем один раз в три года. Надзор осуществляется в форме выездных проверок.
Для хозяйствующих субъектов, отнесенных к категории среднего риска, проведение плановых проверок осуществляется не чаще, чем один раз в четыре года. Надзор осуществляется в форме выездных проверок.
Для хозяйствующих субъектов, отнесенных к категории умеренного риска, проведение плановых проверок осуществляется не чаще, чем один раз в пять лет. Надзор осуществляется в форме выездных проверок.
Хозяйствующие субъекты, отнесенные к категории низкого риска, освобождаются от проведения плановых проверок.
Продолжительность проведения плановых проверок вне зависимости от категории и вида риска не может превышать 20 рабочих дней. При этом в отношении поднадзорных субъектов малого предпринимательства общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.
В исключительных случаях срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен не более чем на 20 рабочих дней для крупных и средних предприятий, не более чем на 50 часов для малых предприятий и не более чем на 15 часов для микропредприятий.
Количественная оценка рассчитывается отдельно по риску для субъектов каждого из отделов.
Оценка каждого отдела рассчитывается (для I этапа) на основе 6 критериев, проранжированных по степени значимости с помощью баллов и предполагающих, в основном, однозначную оценку (да/нет). В результате, за счет декомпозиции оценки вида деятельности по разным критериям и биполярности такой оценки достигается достаточный уровень ее объективности (см. Таблицу 1).
Таблица 1
Критерии классификации видов деятельности по тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
да |
"+1" |
|
нет |
"+0" |
|
|
прямая |
"+2" |
|
косвенная |
"+1" |
|
|
отсутствует |
"+0" |
|
|
да |
"+1" |
|
нет |
"+0" |
|
|
да |
"+1" |
|
нет |
"+0" |
|
|
да |
"+1" |
|
нет |
"+0" |
|
|
да |
"+0" |
|
нет |
"+1" |
При суммировании баллов, набранных по вышеприведенным критериям, формируется интегральная оценка видов деятельности, позволяющая классифицировать их по тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований и, соответственно, определять их категорию риска (см. Таблицу 2).
Таблица 2
Категоризация видов деятельности по риску в зависимости от количества набранных баллов
|
Категория риска |
Баллы |
|
чрезвычайно высокий |
7 |
|
высокий |
6 |
|
значительный |
4–5 |
|
средний |
3 |
|
умеренный |
2 |
|
низкий |
1 |
Второй интегральный критерий — оценка вероятности несоблюдения поднадзорными субъектами обязательных требований является более динамичной характеристикой. Оценка каждого отдела рассчитывается (для II этапа) на основе 6 критериев, проранжированных по степени значимости с помощью баллов и предполагающих, в основном, однозначную оценку (да/нет). В результате, за счет декомпозиции оценки вида деятельности по разным критериям и биполярности такой оценки достигается достаточный уровень ее объективности
Критерии отнесения хозяйствующих субъектов к категории риска в области гражданской авиации по направлениям деятельности госавианадзора:
Определение категории риска для поднадзорных субъектов — эксплуатантов
- Риски, связанные с приемом на работу, допуском к самостоятельной работе, организации подготовки авиационного персонала:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Случаи, связанные с приемом на работу без соответствующей подготовки |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Допуск к самостоятельной работе без прохождения соответствующих процедур |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие полноценного контроля за качеством прохождения соответствующих процедур |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с неполноценным функционированием Системы управления безопасностью полетов (СУБП) эксплуатанта:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Наличие авиационных происшествий, серьезных авиационных происшествий, производственных происшествий |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Наличие большого количества авиационных событий, связанных с «человеческим фактором» и исправностью авиатехники |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Случаи, связанные с несоблюдением Руководства по производству полетов (РПП) эксплуатанта соответствующих процедур |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с приемом на работу, допуском к самостоятельной работе, организации подготовки персонала, связанного с обслуживание воздушного движения:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Случаи, связанные с приемом на работу без соответствующей подготовки |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Допуск к самостоятельной работе без прохождения соответствующих процедур |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие полноценного (эффективного) контроля за качеством прохождения соответствующих процедур |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с неполноценным функционированием СУБП предприятий обслуживания воздушного движения:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Наличие авиационных происшествий, серьезных авиационных происшествий, производственных происшествий |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Наличие большого количества авиационных событий, связанных с «человеческим фактором» и исправностью оборудования |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Случаи, связанные с несоблюдением технологии работы предприятия обслуживания воздушного движения |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с процедурами допуска авиационного персонала АОН к исполнению функциональных обязанностей:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Не укомплектованность командно-летным и инструкторским составом |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие программ подготовки летного состава в РПП авиакомпаний |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие полноценного (эффективного) контроля за качеством прохождения соответствующих процедур |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с организацией процесса обучения:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Организация подготовки авиационного персонала по программам, не утвержденным уполномоченным органом исполнительной власти |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Несоблюдение требований, процедур, регламентирующих непрерывную подготовку авиационного персонала, инструкторского и преподавательского состава |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Нарушения, связанные с порядком выдачи документов, подтверждающих обучение |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с материально-технической базой процесса подготовки:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Отсутствие собственной материально-технической базы (тренажеров, специально оборудованных помещений): |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие подтверждающих (разрешительных) документов на используемую материально-техническую базу других юридических лиц |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Привлечение к процессу подготовки лиц, не имеющих прав на обучающую деятельность |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанный с процессом обучения:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Использование в учебном процессе не актуализированных материалов подготовки |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Использование в учебном процессе неисправных наглядных пособий |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Не соблюдение расписания занятий, в соответствии с утверждёнными программами подготовки |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанный с использованием техники и тренажеров:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Проведение практических тренировок не в соответствии с программами подготовки |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Отсутствие подтверждающих документов о проведении тренировок |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Не соблюдение времени тренировок в соответствии с утверждёнными программами подготовки |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
- Риски, связанные с уровнем квалификации преподавательского и инструкторского состава:
|
Критерии классификации деятельности |
Показатели оценки |
Баллы оценки |
|
Не соблюдение периодичности подготовки преподавательского и инструкторского состава |
да |
+3 |
|
нет |
+0 |
|
|
Несоответствие количества преподавательского состава количеству утверждённых программ подготовки |
да |
+2 |
|
нет |
+0 |
|
|
Не соблюдение проведения контрольных занятий администрацией АУЦ |
да |
+1 |
|
нет |
+0 |
Таблица 1.2 — Зависимость категории риска поднадзорного субъекта от балльной оценки интегрального показателя риска по каждому показателю:
|
Балльная оценка интегрального показателя риска |
Категория риска |
|
36 |
чрезвычайно высокий |
|
от 30 до 35 |
высокий |
|
от 20 до 29 |
значительный |
|
от 7 до 19 |
средний |
|
6 |
умеренный |
|
менее 6 |
низкий |
Таблица 3
I и II этапы по каждому из отделов
|
Балльная оценка интегрального показателя риска |
Категория риска |
|
43 |
чрезвычайно высокий |
|
от 32 до 42 |
высокий |
|
от 21 до 31 |
значительный |
|
от 8 до 20 |
средний |
|
7 |
умеренный |
|
менее 7 |
низкий |
Таким образом, применение данной методики с учетом выявляемых в ходе контрольно-надзорных мероприятий в сфере гражданской авиации, проводимых Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, поможет подконтрольным субъектам (авиационным учебным центрам) провести так называемое самообследование организации учебного процесса и выполнение учебных планов и программ. Также указанная методика может быть включена в Руководство по качеству авиационного учебного центра и стать составной частью системы менеджмента качества организации, в соответствии с критериями которой в дальнейшем будет оцениваться деятельность организации на соответствие предъявляемым обязательным требованиям — нормативно-правовым актам в указанной сфере.
Подобный подход будет способствовать современной цели деятельности контролирующих органов: переходу от выявления нарушений обязательных требований и принятия мер административного принуждения к подконтрольному субъекту к проведению аудита деятельности организации с дальнейшей выработкой плана корректирующих действий, направленных на постоянное улучшение и совершенствование деятельности.
Литература:
- Воздушный кодекс Российской Федерации: гл. VII, ст. 52. Приказ Минтранса РФ от 04.08.2015 № 240 «Об утверждении специалистов авиационного персонала гражданской авиации Российской Федерации».
- Приказ Минтранса РФ от 29.09.2015 № 289 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования к образовательным организациям и организациям, осуществляющим обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие образовательных организаций и организаций, осуществляющих обучение специалистов соответствующего уровня согласно перечням специалистов авиационного персонала, требованиям федеральных авиационных правил».
- Система управления рисками (СУР): http://10.1.5.102/knd/login?ReturnUrl= %2Fknd.
- https://aviatoronline.ru/aviator/
