Формирование понятия «государственная услуга» на современном этапе



Подробный анализ понятия «государственная услуга» позволяет четко представить сферу отношений, в которой происходит правовое регулирование предоставления государственных услуг. Содержание понятия «услуга» традиционно представлено в словарях русского языка. В частности, согласно Толковому словарю В. Даля, слово «услуга» понимается как помощь, «…а оказать услугу — означает обслужить, сделать что-то нужное, угодное» [11].

Современное понимание термина «услуга» означает любую деятельность или работу, которую одна сторона может предложить другой в получении фундаментальной пользы (блага) [17]. Считается, что в праве термин «услуга» наиболее разработан в цивилистике. В гражданско-правовой конструкции услуги приоритет отдан процессуальному аспекту (деятельность) и применяется принцип надлежащего субъекта (истребование личного исполнения) [21].

Понятие «услуга» — достаточно известный термин для законодателя, который означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Данная категория используется также и в законодательстве, регулирующем отношения, связанные с заказами на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных/муниципальных нужд.

Следует отметить, что услуга рассматривается в Конституции РФ как вид материальной деятельности (ст.ст. 8, 74 Основного Закона [22]), а в ст.ст. 128, 129 Гражданского кодекса (далее — ГК РФ) такая услуга трактуется как объект гражданских прав [4]. Законодателем конкретное определение «государственная услуга» было сформулировано в ст. 2 соответствующего титульного нормативного акта (далее — Закон № 210-ФЗ). В частности, под этим термином понимается «…деятельность по реализации функций… федерального органа исполнительной власти…исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации… органа местного самоуправления при осуществлении… государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации… которая осуществляется по запросам заявителей в пределах… полномочий органов, предоставляющих государственные услуги» [6].

Данное определение характеризует вышеназванную категорию как разновидность государственной функции, которую осуществляет орган исполнительной власти на основании нормативных установлений непосредственно как от Российской Федерации, так и от субъекта РФ, когда сам термин «услуга» может быть истолкован, исходя из замечания И. А. Руденко, как «…готовый продукт труда, способный удовлетворить потребности граждан и юридических лиц» [18].

Можно отметить, что ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) также содержит дефиницию государственных услуг, определяемых также как и «работы» под которыми понимаются услуги/работы, оказываемые «…органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями…иными юридическими лицами» [2] в соответствии с нормативными установлениями.

В БК РФ оказание услуги предполагает выполнение государством минимальных социальных стандартов (ст.ст. 6, 65). В Федеральном законе от 28 декабря 2013 г. «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» услуга рассматривается как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы [5].

Следует учитывать, что объем понятия «услуга» получается шире, чем дефиниция «государственная услуга». Первая может быть оказана как посредством заключения и исполнения гражданско-правовых договоров, регулируемых, например, нормами гл. 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг» [3]. Можно согласиться с мнением Т. В. Жуковой, что «…если речь идет о государственных услугах и услугах, оказываемых в рамках классических гражданско-правовых отношений, то перед нами абсолютно разнопорядковые явления» [13].

Также необходимо отметить, что законодательной и исполнительной властью государственные услуги предстают как обособленная управленческая категория, а функция их предоставления считается важнейшей для государственных органов исполнительной власти, вне зависимости от их классификации и функций. При этом специалистам не удалось сформировать общее мнение по вопросу характеристики понятия «государственная услуга».

Можно согласиться с мнением С. Н. Шайдурова, что большинство современных доктринальных подходов по раскрытию сущности государственной услуги основано на анализе определения, заданного Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», несмотря на наличие последующих «более модернизированных» законодательных концепций [20].

Так, согласно установлению пп. «д» п. 2 данного Указа, функции по оказанию государственных услуг — это есть предоставление федеральными органами исполнительной власти (непосредственно или опосредованно, платно или бесплатно) «…услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т. д., установленных федеральными законами» [8].

Соответственно, некоторыми специалистами содержание государственных услуг прямо понимается как характеристика конкретного вида услуги: например, оказание медицинской помощи, и санаторно-курортное лечение [12] или, например, что государственные услуги есть услуги по социальному обслуживанию населения, в рамках установленного госстандарта [15].

Сложились также и более общие характеристики данного понятия. Так, например, в широком смысле, госуслуга, по мнению Л. В. Бесчастновой, может пониматься как «соответствующая деятельность…по запросу граждан или организаций…возложенная на конкретные органы…имеющая полезный эффект, направленный на реализацию и обеспечение прав и законных интересов граждан…» [9].

С точки зрения А. А. Голубевой, подобная дефиниция обозначает «…нормативно установленный способ обеспечения… законных интересов граждан и организаций через предоставление… потребителям выходов осуществляемых ими функций… через подведомственные им государственные учреждения… безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам» [10].

По мнению Н. В. Киселевой в официальном определении категория «услуга» остается нераскрытой, т. к. существенные признаки законодателем были не определены, что означает для специалистов «…большую теоретико-познавательную неопределенность знаний об услугах, когда легче использовать отрицательное определение (показать, чем услуга не является), чем положительное — через существенные признаки услуги…» [14].

Достаточно терминологически точным, по нашему мнению, следует признать определение Е. В. Морозовой, в котором вычленены основные признаки, образующие понятие государственной услуги, это: 1) «… финансируемая за счет средств…бюджета»; 2) «законодательно установленная»; 3) «…относящаяся к полномочиям…государственных органов исполнительной власти»; 4) «…обязательная…деятельность…»; 5) «….направленная на реализацию прав или законных интересов физического или юридического лица…а также на обеспечение исполнения его обязанностей» [16].

Однако и подобное определение в реалиях сегодняшнего дня несколько устарело — необходимо учитывать то, что не все государственные услуги отнесены к компетенции государственных органов исполнительной власти и не всегда государственные услуги финансируются из бюджета.

Следует также согласиться со сложившейся точкой зрения среди специалистов на разграничение определений «государственная услуга» и «публичная услуга», когда вторая дефиниция понимается как более широкое понятие. При этом, как отмечает Л. К. Терещенко, услуга считается социальной в силу того, что она «…относится к определенной сфере — социальной, в которую входит, например, помощь социально незащищенным слоям населения, образование… здравоохранение, культура и др” [19].

Кроме того, следует учитывать то обстоятельство, что в силу установления Конституцией РФ (ст.ст. 12, 130, 132, 133 Основного Закона) [22] и законодательства (например, ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7]) принципа самостоятельности местного самоуправления, как не входящего в систему органов государственной власти, публичные услуги, отнесенные к ведению местного самоуправления, будут считаться муниципальными, а не государственными или публичными услугами.

При этом государственную услугу формируют две характеристики:

1) объективная — в силу того, что подобные услуги должны быть очень важны для населения, а оказывать их в необходимом объеме и качестве может только публичная власть;

2) субъективная — когда определенная услуга признается государственной или муниципальной, исходя из позиции законодателя, обусловленной политическими или управленческими резонами.
В самом общем виде цель введения и разделения понятий «государственные услуги» и «муниципальные услуги» представляется в обозначении определенной области соответствующей деятельности и отношений лиц, уполномоченных на оказание услуг [19].

Таким образом:

– государственная услуга представляет собой деятельность определенных субъектов — услугодателей, направленную на реализацию субъективных прав и обеспечение законных интересов физических и юридических лиц — услугополучателей;

– у специалистов не сложилось четко сформулированного понятия «государственная услуга»;

– понятие «государственная услуга» должно быть сформулировано в виде развернутых характеристик на уровне правоприменителя.

Литература:

1. Конституция банка Российской связи Федерации. Принята стали всенародным может голосованием одной 12 декабря связи 1993 г. (попр. от 21.07.2014) // Собрание между законодательства закон РФ 29 августа 2014 г. № 31 ст. 4398.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 02.08.2019) // Собрание законодательства РФ 3 августа 1998 г. № 31 ст. 3823.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (ред. от 29.07.2018) // Собрание законодательства РФ 29 января 1996 г. № 5 ст. 410.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 18.07.2019) // Собрание законодательства РФ 5 декабря 1994 г. № 32 ст. 301.
5. Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 30 декабря 2013 г. № 52 (часть I) ст. 7007.
6. Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ (ред. от 01.04.2019) «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» // Собрание законодательства РФ 2 августа 2010 г. № 31 ст. 4179.
7. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. 02.08. 2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ 6 октября 2003 г. № 40 ст. 3822.
8. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (ред. от 12.04.2019) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ 15 марта 2004 г. № 11 ст. 945.
9. Бесчастнова Л. В. Административно-правовое регулирование государственных услуг:автореф. дис.… канд. юрид. наук.– Саратов: 2008. — 24с.
10. Голубева А. А. Оценка новых форм взаимодействия органов исполнительной власти с потребителями государственных услуг: автореф. дис. … канд. экон. наук. — СПб.: 2007. — 24 С.
11. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка в четырех томах. — М.: ДИАМАНТ, 1995. — Т. 4. — 1490 С.
12. Докучаева И. М. Понятие «публичные услуги» и некоторые проблемы их правового регулирования // Публичные услуги: правовое регулирование: российский и зарубежный опыт: сборник / Под общ. ред. Е. В. Гриценко. — М.: Волтерс Клувер, 2007. — С. 102–106.
13. Жукова Т. В. К вопросу о государственных услугах как предмете правового регулирования // Современные тенденции развития юридической науки и правоприменительной практики: сборник. — Киров: Изд-во «Университет», 2016. — Ч. 2. — С. 31–37.
14. Киселева Н. В. Классификация услуг в процессе проведения административной реформы // Вестник Воронежского гос. ун-та. — 2008. — № 1(4). — С. 191–197.
15. Клишина М. Пути повышения качества государственных услуг // Бюджет. — 2007. — № 1. — С. 26–28.
16. Морозова Е. В. Публичные услуги: теоретико-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Мытищи: 2009. — 24 С.
17. Рычкова И. Н. Предоставление государственных услуг как административно-правовая функция органов исполнительной власти. — Киров: Изд-во Вятского госуниверситета, 2017. — 192 С.
18. Руденко И. А. Понятие и сущность государственной услуги // Вестник Саратовского государственного социально-экономического университета. — 2014. — № 5.- С. 69–74.
19. Терещенко Л. К. Услуги: государственные, публичные, социальные // Журнал российского права. — 2014. — № 10. — С. 17–18.
20. Шайдуров С. Н. Аутсорсинг в сфере оказания государственных и муниципальных услуг. — М.: Юрлитинформ, 2017. — 197 с.
21. Шаблова Е. Г. Гражданско-правовое регулирование отношений возмездного оказания услуг: Автореф. дис. док. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 14.
22. Конституция банка Российской связи Федерации. Принята стали всенародным может голосованием одной 12 декабря связи 1993 г. (попр. от 21.07.2014) // Собрание между законодательства закон РФ 29 августа 2014 г. № 31 ст. 4398.