Дисбаланс правовых норм, регламентирующих закрепление права на материнский (семейный) капитал



Важным направлением государственной политики в рамках социального обеспечения является поддержка семей с детьми согласно п.1.ст.38 Конституции Российской Федерации [5], которая утверждает: «материнство, детство и семья находятся под защитой государства». Указом Президента Российской Федерации от 09.10.2007 № 1351 [6] была утверждена Концепция демографической политики Российской Федерации на долгосрочный период до 2025 года. Особое место в Концепции отведено вопросу материальной поддержки многодетных семей. Таким образом, происходила закладка фундамента для финансовой защиты материнства, который предположительно станет надежным гарантом семейной стабильности и ее благополучного развития. Президент предложил учредить материнский капитал для семей, в которых родился второй и последующий ребенок, начиная с 1 января 2007 года, с целью улучшения демографической ситуации в стране.

«Базовым нормативным актом в этой сфере является Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [7], которым было введено понятие «материнский (семейный) капитал» (далее –МСК)- средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных мер государственной поддержки, установленных Федеральным законом» [8, цит. по 1].

Практическая реализация Концепции на протяжении двенадцатилетнего периода постоянно сталкивается с изменениями, отвечающими современным потребностям общества и находится под влиянием внешних и внутренних макроэкономических тенденций.

Законодательное закрепление и реализация новых видов социального обеспечения, а также изменение размеров и порядка предоставления социальных выплат и услуг не всегда приводит к позитивным результатам. Наряду с введением материнского (семейного) капитала, регулярной индексацией размеров пособий гражданам, имеющим детей, установлением компенсационных выплат части средств, потраченных на содержание ребенка в дошкольном образовательном учреждении, принимаются спорные законодательные решения, например, сокращение сроков выплаты пособий по временной нетрудоспособности в случаях ухода за больным ребенком, изменение порядка исчисления размера пособий по временной нетрудоспособности и по беременности и родам, приведшего к значительному сокращению размера пособий. Разобщенность концептуальных норм в системе формирования законодательства о социальном обеспечении семьи, материнства, отцовства и детства влечет его низкую эффективность и непрогнозируемые социальные последствия, а иногда и нарушение прав граждан на социальное обеспечение.

Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» [9] (далее — Федеральный закон № 256-ФЗ) регулирует отношения социальных выплат особой категории российских граждан. Программа материнского капитала начала свое действие с 1 января 2007 года и успешно функционирует по настоящее время. Ее действие было неоднократно пролонгировано, а объем средств несколько раз индексировался с учетом инфляционных процессов в стране.

Реализация положений Федерального закона № 256-ФЗ возложена на Пенсионный Фонд Российской Федерации и его территориальные отделения.

В настоящее время в рамках концепции государственной поддержки семей, имеющих детей, на первый план выходит низкий уровень правовой грамотности населения. Поэтому территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации активно проводят информационно-консультативную деятельность с данной категорией населения с целью применения и закрепления права на получение государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и распоряжение средствами (частью средств) МСК.

Административными регламентами закреплены действия сотрудников Пенсионного фонда Российской Федерации и его территориальных органов с целью качественного оказания государственных услуг по реализации норм Федерального закона № 256-ФЗ.

Заметна тенденция быстрой реализации во времени права на получение сертификата и использование закрепленных им федеральных средств по направлениям, предусмотренным действующим федеральным законодательством.

Важно отметить, что одновременно совершенстование правоприменительной практики претерпевает значительные изменения и пересмотр с учетом развития общественных и финансовых отношений современного общества. Так, ст.3 Федерального закона № 256-ФЗ гласит:

«Право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего гражданство Российской Федерации, у следующих граждан Российской Федерации независимо от места их жительства:

1) женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная с 1 января 2007 года;

2) женщин, родивших (усыновивших) третьего ребенка или последующих детей начиная с 1 января 2007 года, если ранее они не воспользовались правом на дополнительные меры государственной поддержки;

3) мужчин, являющихся единственными усыновителями второго, третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшихся правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение суда об усыновлении вступило в законную силу, начиная с 1 января 2007 года».

Таким образом, при закреплении своего права заявительницей на МСК путем подачи заявления о выдаче государственного сертификата на МСК в территориальный орган ПФР должно быть соблюдено два важных критерия, касаемо гражданства Российской Федерации: мать должна быть гражданкой Российской Федерации и ее ребенок должен родиться гражданином Российской Федерации. То есть гражданство должно быть у ребенка по рождению на основании ст.12 Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» [10].

Эта же позиция изложена судом в одном из апелляционных определений [11] и подкреплена ч.7.ст.3 Федерального закона № 256-ФЗ: «Право на дополнительные меры государственной поддержки возникает со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей независимо от периода времени, прошедшего с даты рождения (усыновления) предыдущего ребенка (детей), и может быть реализовано не ранее чем по истечении трех лет со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей, за исключением случаев, предусмотренных частью 6.1 статьи 7 настоящего Федерального закона».

Более того, еще в 2016 году Верховный суд изложил свою позицию [12]: право на дополнительные меры государственной поддержки возникает при наличии гражданства Российской Федерации на дату рождения (усыновления) ребенка как у женщины, родившей (усыновившей) ребенка, так и у ребенка, с рождением (усыновлением) которого закон связывает возникновение этого права.

При этом, в соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», ребенок приобретает гражданство по рождению, если на день рождения ребенка оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка); либо один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); либо один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; либо оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Позиция Конституционного суда Российской Федерации по этому вопросу подкрепляет многочисленную судебную практику. Так, Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 25 января 2018 г. № 175-О [13] указал, что право на указанные меры социальной поддержки возникает согласно статье 3 Федерального закона № 256-ФЗ, перечисленных в части 1 данной статьи, при рождении (усыновлении) ребенка (детей), имеющего (имеющих) гражданство Российской Федерации, со дня рождения (усыновления) второго, третьего или последующих детей (части 1 и 7).

Из анализа указанного законоположения в системной связи с иными предписаниями названного Федерального закона (в частности, преамбулой и частью 7 статьи 3, согласно которой право на дополнительные меры государственной поддержки возникает со дня рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей) следует, что законодатель, исходя из целей установления дополнительных мер государственной поддержки семей, имеющих детей, признает юридически значимым для приобретения права на дополнительные меры государственной поддержки факт рождения (усыновления) второго, третьего ребенка или последующих детей женщиной — гражданкой Российской Федерации.

Отсутствие у женщин, не являющихся гражданами Российской Федерации на момент рождения второго, третьего ребенка или последующих детей, возможности получения дополнительных мер государственной поддержки в форме материнского (семейного) капитала не может расцениваться как несовместимое с предписаниями положений статей 38 и 39 Конституции Российской Федерации, а также равенством всех перед законом и судом и равенством прав и свобод человека и гражданина (статья 19 части 1 и 2).

Обращаясь в суд граждане, приобретшие гражданство России приводят следующие аргументы в свою защиту на право государственной поддержки семей, имеющих детей.

Согласно разъяснениям Министерства труда Российской Федерации [14] (данная позиция доведена до территориальных органов ПФР письмом, дающим право ПФР и его территориальным органам на выдачу государственного сертификата при наличии гражданства России на момент обращения с заявлением), Федеральный закон № 256-ФЗ не ставит в зависимость факт возникновения и реализации указанного права от оснований приобретения гражданства Российской Федерации. Обязательным условием возникновения права на дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с Федеральным Законом является наличие гражданства Российской Федерации на день обращения в территориальный орган ПФР с заявлением о выдаче государственного сертификата на МСК.

Таким образом, при обращении с заявлением о выдаче государственного сертификата на МСК гражданином, имеющим паспорт России и свидетельствами о рождении детей, выданными за пределами страны, с нотариально заверенным переводом и штампом органов Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, независимо от основания включения в гражданство Российской Федерации, при отсутствии других оснований для отказа в выдаче данного бланка, подтверждающего право на дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, право ему будет предоставлено.

Представляется, что наиболее верной и объективной все же является позиция Верховного Суда Российской Федерации, изложенная в Обзоре судебной практики от 22.06.2016 года, которая связывает право с моментом рождения гражданином России гражданина нашей страны. Она напрямую отражает цель Концепции демографической политики Российской Федерации на долгосрочный период до 2025 года — повышение рождаемости, то есть непосредственное рождение ребенка на территории страны, но неполучение гражданства после рождения гражданином другой стороны, поскольку в этом случае имеет место искусственная миграция.

Литература:

1. Васякина Т. А., Перепелкина Н. В. Реализация права на материнский (семейный) капитал как субъективное гражданское право // Законы России: опыт, анализ, практика. 2019. № 9. С. 71–80.
2. Еремина О. Ю. Правовое регулирование материнского капитала: практика применения и перспектива развития // Журнал российского права. 2018. № 5.
3. Смирнова А. А., Егорова М. С. Основные цели, задачи и функции социальной политики // Молодой ученый. — 2015. — № 11.4. — С. 208–211.
4. Тресков В. И. Осторожно: мошенничество! Как защитить себя и своих близких // Российская газета. 2018. № 8.
5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// РГ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 2014. № 30 (Часть I). Ст. 4202.
6. Указ Президента РФ от 09.10.2007 31351 (ред. от 01.07.2014) «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года»// СПС «Консультант Плюс». 2019
7. Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 18.03.2019) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // Собрание законодательства РФ (далее — СЗ РФ). 2007. № 1 (1 ч.). Ст. 19.
8. Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ (ред. от 18.03.2019) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», ст. 2
9. Федеральный закон от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (ред. от 02.08.2019) // СПС «Консультант Плюс». 2019
10. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 26.07.2019) // СПС «Консультант плюс». 2019.
11. Апелляционное определение от 19 июня 2018 г. по делу № 33–5755–2018 // СПС «Консультант плюс». 2019.
12. Обзор судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский (семейный) капитал» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 22.06.2016) // СПС «Консультант плюс». 2019.
13. Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2018 № 175-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданки Мамедовой Айгюн Ханкиши кызы на нарушение ее конституционных прав пунктом 1 части 1 статьи 3 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» // СПС «Консультант Плюс». 2019
14. Проект Приказа Минтруда России «Об утверждении разъяснения по некоторым вопросам применения норм Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» (по состоянию на 16.04.2018) (подготовлен Минтрудом России) // СПС «Консультант Плюс». 2019.