Становление института административного восстановления в России: исторический аспект



В статье раскрываются различные исторические этапы становления института административного восстановления, рассмотрена роль и место административно-восстановительных мер в системе мер административно-правового принуждения, проанализирована положение административно-восстановительных мер в современной правовой системе.

Ключевые слова: административное принуждение, административно-восстановительные меры, административно-правовое принуждение, административно-правовые отношения, административное наказание, административная ответственность.

The article reveals the various historical stages of the establishment of the institution of administrative restoration, considers the role and place of administrative and restoration measures in the system of administrative and legal enforcement measures, analyzes the situation of administrative and restoration measures in the modern legal system.

Keywords: administrative coercion, administrative and restoration measures, administrative and legal coercion, administrative and legal relations, administrative punishment, administrative responsibility.

Административное право представляет собой одну из основных отраслей в российской правовой системе, основная задача которой — регламентировать общественные отношения в сфере управленческой деятельности государственных органов и должностных лиц по исполнению публичных функций государства в процессе осуществления исполнительной власти органами государства. Административное право развивалось с различными темпами в зависимости от политических, социальных и культурных факторов. Соответственно, содержание административно-правового принуждения как способа защиты правопорядка, с одной стороны, и меры административного принуждения — с другой, также определялось законодателем по-разному.

Особым видом административного принуждения являются восстановительные санкции. Восстановительные меры вообще и административно-восстановительные в частности применяются в целях возмещения причиненного ущерба, восстановления положения, которое имело место до причинения ущерба.

Принудительные меры, имеющие своей целью восстановление прежнего, существовавшего до правонарушения, положения вещей, упоминались уже в Соборном уложении 1649 года. Главой V данного нормативного акта предусмотрено обязательное возмещение в административном порядке убытков, причиненных «золотых и серебреных дел мастерами», уличенными в добавлении в золото и в серебро других металлов, в частности, меди, олова и свинца. В ст. 19 Главы IX регламентируется принудительный снос мельниц, мостов и переправ, строительство которых явилось причиной затопления «дорог и бродов» общего пользования.

Впоследствии, отдельные меры административно-восстановительного характера были отражены в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Так, в соответствии со ст. 26 Устава, лица, виновные в неисполнении закона или предписаний, «действующих в силу закона властей», наряду с взысканиями приговаривались «к исполнению, по мере возможности, того, что ими упущено». На основании ст. 68, признание «неисправности» в строительстве «вредною для общественной безопасности или для народного здравия» влекло за собой обязанность исправления или принудительного сноса «всего неправильно построенного» для виновного лица. А виновные в «сидке смолы или дегтя, жжении поташа, угольев или извести не в отведенных лесным управлением местах» обязывались разобрать возведенные ими постройки (ст. 162 Устава).

Наряду с указанным нормативным актом обязанности совершения определенных действий за счет правонарушителя для восстановления прежнего правового положения содержали Устав сельского хозяйства, Свод Учреждений и Уставов Горных и ряд других источников.

При этом лишь в 1845 г. в Уложении Российской империи было закреплено разграничение таких понятий как «преступление» и «проступок». Разграничение преступления и проступка было недостаточно четким. Так, Н. С. Таганцев акцентировал внимание на споре о делении деяний, запрещенных под страхом наказания, на два вида: уголовные преступления и полицейские нарушения. По мнению Н. С. Таганцева, уголовные и полицейские посягательства представляют собой «особую группу уголовно наказуемых деяний» [8]. В качестве наиболее приемлемого критерия разграничения правонарушений ученый называл уголовную наказуемость деяния. Но несмотря на это, именно 1845 год считается началом обособления административной ответственности от уголовной [5].

В 1903 году в Уголовном уложении за проступки, как вид преступного деяния, предусматривалось менее строгое наказание, самым суровым из которых были арест или денежная пеня. Таким образом, в дореволюционный период происходило зарождение и формирование административного права, как самостоятельного правового института, а также формирование основных видов административного принуждения.

После революции 1917 года широкое распространение получили меры политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки, а также за одну только принадлежность к определенным социальным группам предусматривалось уголовное наказание вплоть до расстрела.

Начало следующего этапа развития административной ответственности чаще связывают с Декретом ВЦИК, СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий», в котором определена возможность назначения в административном порядке наказаний за нарушение обязательных постановлений местной власти. В Декрете административный порядок привлечения к ответственности противопоставлялся судебной ответственности, т. е. ответственности, налагаемой в судебном порядке. Тем самым существенным признаком, лежащим у истоков признания административной ответственности, является назначение наказания в административном порядке; это делалось в упрощенных процедурах административным органом, а не судом.

Сформулированные правительством основные принципы правового регулирования коренным образом повлияли на становление и развитие административного законодательства СССР. Нормы административного права во многом слились с нормами уголовного и уголовно-процессуального права. В 30-е годы XX века административно-правовая деятельность почти полностью трансформировалась в уголовно-правовую репрессию, но несмотря на это научные дискуссии относительно места и содержания административных мер продолжались.

Основанием для привлечения к административной ответственности формально становилось любое нарушение установленных правил. Составы правонарушений в это время еще отсутствовали, а конкретный перечень нарушений, за совершение которых устанавливалась административная ответственность, предусматривался только в отдельных сферах формирующегося советского государственного управления (таможенное дело, налоги и др.).

В Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. «Об утверждении Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях» [14] были систематизированы основные процедуры привлечения к административной ответственности. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР «Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни» по решению суда стали назначаться такие виды наказания, как административный арест, безвозмездное изъятие домов, дач, других строений и автомашин, возведенных или приобретенных на нетрудовые доходы, и др.

При всей значимости проблем административно-правовых отношений в начальный период развития науки административного права следует признать, что их системное исследование начало осуществляться лишь в 1940–1960 г.

До 50-х годов XX века в юридической литературе господствовала классификация, в соответствии с которой все меры административно-правового принуждения сводились к двум группам: административные наказания и иные меры административного принуждения, которые, будучи по своей сути принудительными, лишены характера наказания [13]. В основу данной классификации положен формальный признак — наличие административных санкций.

В 1956 году М. И. Еропкин [6] обосновал трехчленную классификацию мер административного принуждения, которой долгое время придерживалось большинство ученых. По этой классификации меры административно-правового принуждения подразделяются на три группы: административно-предупредительные меры; меры административного пресечения; административные наказания (административная ответственность). В основе этой классификации лежат цели и способ обеспечения правопорядка.

Л. М. Розин [10] внёс в классификацию пятый элемент — восстановительные меры, предназначенные для восстановления нарушенного правопорядка, прав граждан, предложив более широкую классификацию мер административной ответственности:

− административные взыскания, применяемые при привлечении к административной ответственности в качестве наказания правонарушителя;

− меры административного пресечения, используемые для пресечения совершающегося правонарушения;

− меры процессуального принуждения, которые дают возможность установить факт правонарушения, удостоверить личность нарушителя, собрать все необходимые данные об административном правонарушении и составить требуемые законом документы;

− восстановительные меры, предназначенные для восстановления нарушенного правопорядка, прав граждан;

− административно-принудительные меры, применяемые в целях предотвращения правонарушений.

Административно-восстановительные меры в классификации мер административного принуждения также были выделены Д. Н. Бахрахом [4], который отметил, что меры пресечения направлены на прекращение противоправных действий и состояний, они используются для того, чтобы не допустить новых правонарушений, вредных последствий; восстановительные же меры применяются с целью возмещения причиненного ущерба, восстановления прежнего положения вещей. Потому автор разделил все меры на три основные группы: меры пресечения, административно-восстановительные меры и меры взыскания (наказания).

По мнению Н. В. Макарейко, М. В. Никифорова, И. А. Склярова, обособление административно-восстановительных мер в самостоятельную группу стало значительным шагом в развитии теории административного принуждения, при этом данные авторы указывают на то, что эти меры предназначены «для возмещения вреда, причиненного в сфере исполнительной власти, а также для восстановления прежнего состояния» [2].

Несколько иной позиции придерживается Ю. М. Козлов [3], полагая, что в административном праве восстановительную функцию выполняют отчасти пресекательные и наказательные меры, однако восстановительные меры принудительного характера в административно-правовых актах не зафиксированы, восстановление является разновидностью ответственности. Данный вид ответственности, по мнению автора, характерен для гражданского права, в какой-то мере для финансового и земельного права, но не характерен для исконно публичных отраслей права — уголовного и административного, где ответственность наступает не перед тем, кому реально причинен вред, а перед государством.

Таким образом, выделение в составе административно-правового принуждения административно-восстановительных мер в конце XX века явилось необходимым по мнению ряда авторов, таких как Д. Н. Бахрах, В. Г. Розенфельд, Ю. Н. Старилов, П. И. Кононов, А. В. Коркин, Н. В. Макарейко, М. В. Никифоров, И. А. Скляров, К. В. Хомич, что стало логичным следствием развития административного права как самостоятельной отрасли права, направленной на защиту прав граждан, а также правопорядка в обществе, восстановление социальной справедливости.

Первый кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году. Тем самым была осуществлена необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях. 29 ноября 1991 года комитет конституционного надзора СССР также принял специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения.

В 2002 году с вступлением в силу Кодекса об административных правонарушениях [1] появился термин «административное наказание», заменив собой термин «административное взыскание». Подобные изменения были связаны с необходимостью подчеркнуть карательное значение санкций административного права.

Следует обратить внимание на то, что не все представители науки были согласны с введением в КоАП РФ термина «административное наказание» вместо «административного взыскания». В частности, некоторые авторы отметили, что смешение терминов «административное наказание» и «административное взыскание» несколько затрудняет правоприменение: за административные правонарушения будут применять административные «наказания», в том числе и «административный арест», а не налагать «взыскания», как это было по КоАП РСФСР; одновременно с чем, в ст. 44 УК РФ также применяется термин «наказание», одним из видов которого является тот же арест. Подобная унификация в КоАП и в УК, по мнению ряда авторов, неприемлема, поскольку термины уголовного права должны отличаться от терминов административного права [11]. Данная позиция поддержки в дальнейшем не получила, так как новое название мер административной ответственности, согласно большинству мнений, все же в большей мере раскрывало их карательное содержание [9].

Вопрос о классификации мер административно-правового принуждения до сих пор остается спорным. В частности, некоторые ученые выносят административно-предупредительные меры за рамки принуждения, другие, наоборот, считают необходимым рассматривать в качестве административного принуждения не только отдельные меры предупреждения, но и административно-восстановительные меры [12]. Но, тем не менее, современное административное право все же предусматривает деление мер на административно-пресекательные, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, административные наказания и административно-восстановительные меры [7].

Практические трудности чаще связаны с тем, что в юридической литературе предлагаются достаточно большое количество систем мер административного принуждения. При этом, отсутствует единый нормативный акт, в котором бы была закреплена система мер административного принуждения, то в конечном итоге получается, что существует ровно столько систем и классификаций мер административного принуждения, сколько высказано разными авторами мнений. Потому необходимым видится закрепить законодательно единую систему мер административного принуждения, определив классификационную принадлежность каждой из них. Административно-правовые меры должны быть подвергнуты детальной процессуализации. В нормах федерального закона об административном принуждении необходимо закрепить виды таких мер, предельно ясно и точно определить основания и порядок их применения. Особенности мер принуждения в рамках отдельных видов органов должны регулироваться ведомственными нормативными правовыми актами на основе общих положений.

Литература:

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 18.03.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 29.03.2019) // Российская газета. № 256. 31.12.2001.
2. Административное принуждение в России: учебное пособие / Под ред. И. А. Склярова. — Нижний-Новгород, 2002. — С. 118.
3. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. — М., 1997. — С. 264–265.
4. Бахрах Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции развития: автореф. докт. юр. наук / Демьян Николаевич Бахрах. — М., 1972. — С. 24–34.
5. Гюлумян В. Г. Административная ответственность в ретроспективе и перспективе // LEX Russica. — 2017. — № 7 (128). — С. 139–153.
6. Еропкин М. И. О классификации мер административного принуждения // Вопросы административного права на современном этапе. — М., 1963. — С. 60–69.
7. Ивашкина А. В. К вопросу о классификации мер административного принуждения // Вестник Костромского государственного университета. — 2016. — № 4. — С. 218–221.
8. Коноплева Л. Л. Развитие российского административного права // Вестник Уральского института экономики, управления и права. — 2016. — № 2. — С. 49–54.
9. Нагорнов Д. С. Административное наказание как составная часть института административной ответственности // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. — 2009. — № 1. — С. 294–301.
10. Розин Л. М. Проблемы классификации мер административного принуждения // Управление и право. — 1982. — № 7. — С. 182–186.
11. Шергин А. П. Новое законодательство об административных правонарушениях и задачи органов внутренних дел // Вестник МВД России. — 2002. — № 4. — С. 19.
12. Шубина Е. В. К вопросу об основаниях и порядке применения административного-предупредительных мер правового принуждения // Вестник Московского университета МВД России. — 2015. — № 6. — С. 182–185.
13. Ямпольская Ц. А. Об убеждении и принуждении в советском административном праве // Вопросы административного права и финансового права. — М., 1952. — С. 175–181.
14. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. «Об утверждении Положения об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся РСФСР и о порядке производства по делам об административных нарушениях». [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru (утратил силу).