Правовая основа деятельности органов местного самоуправления в сфере образования



В статье автор приводит характеристику законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих полномочия органов местного самоуправления в образовательной сфере.

В XXI веке человечество столкнулось с серьезными проблемами глобального характера — исчерпаемость природных ресурсов, энергетический кризис, проблемы экологического плана, обеспечения необходимыми ресурсами (продовольствием, промышленным сырьем, энергией и т. д.), проблемы здравоохранения, бедности людей, необходимость переоценки направлений развития промышленности, коренного улучшения социальных условий жизни, расширения физических границ среды обитания человека, обеспечения мира для всех народов, регулирования стремительного роста населения в развивающихся странах и т. д.

Вместе с тем, одним из основных вариантов решения вышеперечисленных глобальных проблем современности может стать, в том числе, именно качественное образование, поскольку на сегодняшний день ведущим фактором развития становится уже не накопление материальных благ, а накопление знаний и умений, опыта, уровня физического развития, здоровья. На данные цели в мире ежегодно расходуется значительная часть бюджетных средств. Следствием сказанного также является активная разработка концепций и доктрин, программ устойчивого развития, в которых обязательно одним из пунктов является развитие системы образования.

Активными субъектами образовательной политики должны выступать все граждане России, семья и родительская общественность, федеральные и региональные институты государственной власти, профессионально-педагогическое сообщество, научные, культурные, коммерческие и общественные институты, а также органы местного самоуправления.

Реализация полномочий в сфере образования органами местного самоуправления, муниципальными образовательными организациями является приоритетным направлением в деятельности муниципальных органов и организаций в России.

Компетенция органов местного самоуправления в сфере образования регулируется сразу несколькими законодательными актами федерального уровня, а также нормативными правовыми актами уровня субъекта Российской Федерации и местными правовыми актами.

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются базовыми федеральными нормативными правовыми актами, такими как ст. 43 Конституции Российской Федерации [1], Закон Российской Федерации «Об образовании в Российской Федерации» [2], Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], Федеральные законы «Об утверждении федеральной программы развития образования» [4], «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечительства родителей» [5] и другие. Данные законы детализируются в указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, приказах Минобразования России, а также в региональном законодательстве. Например, в Тюменской области, компетенция органов местного самоуправления в области образования регулируется Законом Тюменской области от 5 июля 2013 года № 63 «О регулировании отдельных отношений в сфере образования в Тюменской области» [6].

Ст. 43 Конституции РФ закрепляет право на образование в качестве одного из основных и неотъемлемых конституционных прав граждан РФ. Право граждан на образование реализуется посредством создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования.

В ст. 9 Федерального закона 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» определены полномочия исключительно органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования. Анализ данной нормы позволяет сделать вывод об их организационном содержании. В общих чертах они сведены к созданию условий для содержания и присмотра за несовершеннолетними, проходящими обучение в муниципальных образовательных организациях, созданию, реорганизации и ликвидации подобных организаций, обеспечению их надлежащего состояния и благоустройства прилегающей к ним территории. Указанным органам также вменена обязанность организации дополнительного образования и учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа (п.п. 2–6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ).

На наш взгляд, эти положения являются дальнейшей конкретизацией общей нормы, обозначенной в п. 1 ч. 1 этой статьи, в соответствие с которой на указанные органы возложена организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях. Следует отметить, что аналогичный подход к определению полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере образования содержался и в Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-I «Об образовании» (ст. 31).

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в свою очередь, также наделяет полномочиями по организации образовательного процесса только органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. Соответствующие формулировки закреплены в п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16, которые, будучи идентичными между собой, по своему содержанию в целом схожи с нормами ст. 9 Федерального закона № 273-ФЗ.

Полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования названы кратко: 6 пунктов полномочий охватывают исключительно всю деятельность по организации обеспечения реализации конституционного права на образование: это, прежде всего, организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам.

Сюда же отнесены полномочия по организации предоставления дополнительного образования детям и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, учету детей, подлежащих обязательному обучению в образовательных учреждениях, реализующих образовательные программы основного общего образования и вопросы опеки и попечительства. К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в области образования законодатель отнес создание, реорганизацию и ликвидацию муниципальных образовательных учреждений, и обеспечение содержания зданий и сооружений, обустройство прилегающих к ним территорий.

При этом в указанных пунктах статьей 15 и 16 Федерального закона № 131-ФЗ органам местного самоуправления вменена в обязанность организация отдыха детей в каникулярное время, о которой Закон об образовании не упоминает.

Данные полномочия реализуются посредством издания муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных районов и городского округа в сфере образования, в частности:

‒ положений (например, Положение об организации предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях в соответствии с ч. 4,5 ст.5, п. 1 ч. 1 ст. 9, ч. 1, 4, 5, 6 ст. 67, ч. 10 ст.43, ч. 2 ст. 44, ч. 1, 4 ст. 67 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», п.10 часть 1 ст.15, п.11 ч. 1 ст.16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»),

‒ порядков (например, Порядок учета детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, проживающих на территориях соответствующих муниципальных образований, а также форм получения общего образования на основании п.6 ч. 1 ст. 9, часть 5 ст. 63 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»);

‒ распоряжений (например, Распоряжение о закреплении муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа на основании п.6 ч. 1 ст. 9, п.3 ч. 1 ст. 10, Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В заключение следует отметить, что органы местного самоуправления выполняют основной объем работы по организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также по организации отдыха детей в каникулярное время, создавая тем самым условия для реализации гражданами такого фундаментального социального права, как право на образование. Такая деятельность органов местного самоуправления регулируется на всех трех уровнях власти: федеральной, региональной и муниципальной. При этом, однако, нормативное регулирование осуществляется преимущественно на федеральном уровне, что представляется неправильным. Нормативные акты субъектов РФ и муниципальных образований в сфере образования большей частью лишь дублируют нормы ведущих законов в данной сфере. Во многом повторяются и формы регулирования в виде целевых программ. При этом ряд соответствующих норм нуждается в совершенствовании, равно как и подходы в целом к законодательному регулированию полномочий органов местного самоуправления в сфере образования.

Литература:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об образовании в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 31.12.2012, N 53 (ч. 1), ст. 7598.
3. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.08.2018) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.
4. Федеральный закон от 10.04.2000 № 51-ФЗ (в ред. от 26.06.2007) «Об утверждении Федеральной программы развития образования» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 16. Ст. 1639.
5. Федеральный закон от 21.12.1996 № 159-ФЗ (в ред. от 07.03.2018) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.
6. Закон Тюменской области от 05.07.2013 № 63 (в ред. от 08.12.2015) «О регулировании отдельных отношений в сфере образования в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. № 5. 2013.
7. Братановская М. С. Реализация полномочий органов местного самоуправления в области образования // Научный вестник Волгоградского филиала РАНХиГС. Серия: Юриспруденция. 2015. № 2. С. 70–73.
8. Геворкова С. М. Понятие и сущность полномочий органов местного самоуправления в области образования в Российской Федерации // Гуманитарные и социальные науки. 2014. № 2. С. 861–864.
9. Медведева Н. В., Порошкина М. В. Исследование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования // Материалы Ивановских чтений. 2017. № 2–1 (12). С. 196–201.
10. Ракутин Р. А. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования // Международный академический вестник. 2017. № 2 (20). С. 122–129.