Опыт государственного регулирования рынка пестицидов в мире и Украине



В статье представлены результаты анализа государственного регулирования рынка пестицидов в экономически развитых странах мира и Украине. Сделан акцент на строгих правилах регулирования производства, продажи и применения химических средств защиты растений в рассмотренных странах мира. Подчеркивается активное участие государственных органов контроля в сфере обращения пестицидов.

Ключевые слова: пестициды, государственное регулирование, нормативно-правовое обеспечение, рынок, безопасность

Актуальность исследования. Необходимость государственного регулирования безопасного обращения пестицидов обусловлена тем, что при несоблюдении регламентов их производства, реализации, сохранения и применения они могут представлять собой угрозу для окружающей среды, здоровья людей, животных, растений, продукции сельского и лесного хозяйства, поскольку являются опасными биологически активными соединениями. Государственное регулирование базируется на государственном контроле, который является функцией государственного управления и включает, в частности, разработку законодательства в этой сфере.

В мире накоплен богатый опыт государственного регулирования обращения пестицидов, изучение которого представляет значительный интерес с целью усовершенствования отечественного законодательства.

Изложение основного материала. Все законодательные документы, которые регулируют производство, продажу и использование химических средств защиты растений в зарубежных странах, можно отнести к таким сферам правового регулирования:

1) конституционные основы, которые предоставляют гарантии прав граждан на проживание и труд в безопасных условиях, закреплены в национальных Конституциях;

2) национальное экологическое законодательство;

3) законодательство, которое определяет лицензионную деятельность в сфере обращения пестицидов;

4) техническое регулирование в сфере обращения пестицидов в соответствии с определенными стандартами;

5) законодательство в сфере таможенной деятельности;

6) законодательство, которое содержит нормы трудового права.

Базовым законом, который регулирует сферу обращения и применения химических средств защиты растений в США, является Федеральный закон «Об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах» (Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act, FIFRA) [1], цель которого осуществлять федеральное регулирование распространения, продажи и использования химических средств защиты растений. В соответствии с данным Законом все пестициды, которые распространяются или продаются на территории США должны быть зарегистрированы в Агентстве из охраны окружающей среды (Environment Protection Agency, EPA). Кроме того, регулирование осуществляется на уровне штатов региональными департаментами сельского хозяйства или департаментами охраны окружающей среды. Штаты регулируют использование пестицидов на своей территории как на основе федерального закона, так и на основе собственных (региональных) законодательных актов, которые могут содержать более суровые ограничения относительно использования пестицидов.

Дополнительно к базовому закону (FIFRA) использования химических средств защиты растений в США регулируется такими законодательными актами: Федеральный акт «О пищевых продуктах, лекарствах и косметических средствах» (Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, FFDCA) [2], «О качестве пищевых продуктов» (Food Quality Protection Act, FQPA) [3], «О безопасности и гигиене труда» (Occupational Safety and Health Act, OSHA) [4]. Закон «О безопасности и гигиене труда» предоставляет Департаменту Труда полномочия устанавливать стандарты техники безопасности на рабочем месте, в том числе допустимую концентрацию химических веществ на рабочем месте, а также полномочия проводить проверки и выносить предупреждение в случае возникновения нарушений норм техники безопасности и гигиены труда.

Законодательство США предусматривает три формы ответственности за нарушение отмеченных законов:

‒ административное наказание, которое применяется в том случае, если нарушение не носит криминальный характер или возникло неумышленно;

‒ принудительные работы по очистке, которые применяются при необходимости восстановления окружающей среды на месте применения химикатов;

‒ криминальная ответственность, при условии доказательства умышленного характера нарушения.

В США действуют специальные региональные государственные программы по вывозу накопленных неиспользованных пестицидов («Clean Sweep» Programs) [5]. Основными причинами их накопления были запреты на применение определенных препаратов. В соответствии с этими программами созданы специальные компании, которые занимаются упаковкой, транспортировкой и утилизацией неиспользованных пестицидов. Финансирование этих программ происходит за счет средств, которые платятся при регистрации пестицидов, общенациональных и региональных государственных фондов, грандов EPA и других государственных источников.

Правовое регулирование в сфере обращения пестицидов в Японии осуществляется в соответствии с законом «О регулировании химических препаратов в сельском хозяйстве» (Agricultural Chemicals Regulation Law) [6]. Цель данного закона — повысить качество сельскохозяйственных химических препаратов и гарантировать их безопасность и соответствующее использование путем ввода системы регистрации химических средств защиты растений для регулирования их продажи и использования, и таким образом обеспечить сохранение окружающая среда, защитить здоровье людей и содействовать стабильному развитию аграрного производства.

В соответствии с данным законом термин «сельскохозяйственные химические препараты» означают фунгициды, инсектициды и другие вещества, которые применяются, чтобы контролировать популяции грибов, нематод, вредителей, а также вирусов, которые могут вредить посевы. В Японии системой регулирования применения сельскохозяйственных химических препаратов руководит Министр сельского хозяйства, лесного и рыбного хозяйства, который может устанавливать и пересматривать стандарты применения сельскохозяйственных химических препаратов (так называемых «Официальных стандартов»), которые определяют необходимое содержимое активных химических соединений, максимально допустимое количество опасных химических веществ и другие требования по каждому типу сельскохозяйственных химических препаратов. Министерство сельского, лесного и рыбного хозяйства и Министерство окружающей среды также выдают инструкции, проводят консультации и оказывают другую помощь относительно распространения информации, направленной на обеспечение безопасности людей, животных, посевов сельскохозяйственных культур, недопущения заражения почв и водоемов при применении химических средств защиты растений.

Нормативно-правовое регулирование обращения пестицидов в Китае осуществляется Законом «Об административном регулировании пестицидов» (Regulation on Pesticide Administration (RPA) [7]. В апреле 2017 года были внесены новые изменения в данный закон, направленные на усиление безопасности производителей, продавцов, фермеров, и в конечном результате, потребителей сельскохозяйственной продукции. В соответствии с новым законом ответственным органом за обращение пестицидов становится Министерство сельского хозяйства (Ministry of Agriculture (MOA). До этого еще два органа власти отвечали за ситуацию в этой сфере, а именно Главное государственное управление по контролю за качеством, инспекции и карантину (Administration for Quality Supervision Inspection & Quarantine (AQSIQ) и Министерство промышленности и информационных технологий (Ministry of Industry and Information Technology (MIIT). Производители и продавцы пестицидов несут ответственность за безопасность и эффективность тех препаратов, какие они производят и продают, находясь постоянно под контролем со стороны государства и общества в целом. Все химические средства защиты растений, которые экспортируются в Китай, должны проходить обязательную регистрацию. Это касается и производителей пестицидов. Запрещается передача сертификата регистрации другим производителям пестицидов, которые имеют производственные мощности для их производства. Отменена временная регистрация пестицидов. Сертификат регистрации действителен в течение пяти лет и за 90 дней до окончания срока необходимо подать документы для продолжения срока действия. Производство пестицидов обязательно подлежит лицензированию. Пользователи пестицидов должны строго придерживаться указанных в инструкции к пестицидам методов применения, доз и других технических требований. Производители и дилеры химических средств защиты растений несут ответственность за утилизацию некачественной продукции и недопущение загрязнения окружающей среды. Работники Министерства сельского хозяйства, которые отвечают за контроль в сфере пестицидов, не могут быть связаны с производством или продажей пестицидов.

Правовое регулирование в сфере обращения пестицидов и агрохимикатов в законодательстве Европейского Союза определяет Консульская директива ЕС (ЕС CONSLEG: 1991L0414–01/01/2004 COUNCIL DIRECTIVE) [8]. В настоящее время все больше наблюдается тенденция к унификации правового регулирования в данной сфере, разрабатываются международные стандарты относительно обращения с пестицидами. С 2007 года обязательным для всех участников Евросоюза является регламент по химическим веществам (Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals (REACH) [9], который регулирует производство и обращение всех химических веществ, включая их обязательную регистрацию.

Важным международным документом в сфере охраны окружающей среды является Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях [10]. Цель данной конвенции — устранить все стойкие органические загрязнители во всем мире и не допустить появление новых. К таким веществам относят и пестициды. В соответствии с положениями Стокгольмской конвенции список стойких органических загрязнителей, которые подлежат уничтожению, содержит 12 наименований, среди которых и инсектицид ДДТ, использование которого запрещено во многих странах мира из-за его способности накапливаться в организмах человека и животных.

Таким образом, экономически развитые страны мира имеют достаточно обоснованную нормативно-правовую базу, которая формировалась не одно десятилетие. Разные законодательные акты довольно строго регулируют сферу производства, продажи и использования химических средств защиты растений, и направлены, прежде всего, на обеспечение безопасности жизни и здоровья как участников данного рынка, так и общества в целом.

В Украине же только формируется нормативно-правовое обеспечение сферы обращения пестицидов. По существу, до1994 года его не было. На нынешнем этапе нормативно правовая база Украины регулирует общественные отношения в сфере производства, реализации и применения пестицидов с учетом разных аспектов (правовых, производственных, трудовых, безопасности и тому подобное).

Так, в соответствии с Конституцией Украины (1996 г.) [11] каждый гражданин имеет право на надлежащие, безопасные и здоровые условия труда (ст.43); на здравоохранение и медицинскую помощь (ст.49); на безопасное для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение нанесенной нарушением этого права вреда, а также каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды и качестве пищевых продуктов (ст.50).

Основным, рамочным документом, который регулирует правовые отношения, связанные с государственной регистрацией, производством, закупкой, транспортировкой, хранением, торговлей и безопасной для здоровья человека и окружающей естественной среды применением пестицидов и агрохимикатов, определяет права и обязанности предприятий, учреждений, организаций и граждан, а также полномочия органов государственной исполнительной власти и должностных лиц в сфере этой, есть Закон Украины «О пестицидах и агрохимикатах» (1995 г.) г. [12].

Пестициды и агрохимикаты должны отвечать таким требованиям:

‒ высокая биологическая эффективность относительно целевого назначения;

‒ безопасность для здоровья человека и окружающей естественной среды при условии соблюдения регламентов их приложения;

‒ соответствие государственным стандартам, санитарным нормам и другим нормативным документам (раздел 2, статья 4) [12].

Все препаратные формы пестицидов и агрохимикатов подлежат государственной регистрации, которая осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей естественной среды на платной основе в порядке и размерах, установленных Кабинетом Министров Украины, на основании позитивных результатов испытаний и материалов исследований (рис.1)

Рис.1. Процедура государственной регистрации пестицидов в Украине

Источник: на основе [12, 13]

Обязательным условием государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов является наличие соответствующей документации относительно их безопасного приложения, включая позитивный вывод государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы и позитивную эколого-экспертную оценку материалов, поданных для регистрации пестицидов и агрохимикатов, методик определения остаточных количеств пестицидов и агрохимикатов в сельскохозяйственной продукции, кормах, пищевых продуктах, почве, воде, воздухе. Пестициды и агрохимикаты регистрируются на срок до десяти лет. Специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам охраны окружающей естественной среды может установить полный или временный запрет на применение пестицидов и агрохимикатов в случае поступления новых, ранее неизвестных, данных об их опасности. После окончания срока регистрации пестицидов и агрохимикатов проводится их перерегистрация на платной основе (раздел 2, статья 7)

Серийное производство закупка и эксплуатация технических средств применения пестицидов и агрохимикатов позволяется лишь после них государственной регистрации (раздел 2, статья 8).

Относительно осуществления хозяйственной деятельности с использованием пестицидов и агрохимикатов, Законом Украины «О пестицидах и агрохимикатах» предусмотрены следующие требования:

‒ каждая товарная единица пестицидов должна сопровождаться рекомендацией относительно ее приложения с указанием культур и объектов, для обрабатывания которых предназначены пестициды и агрохимикаты, способов, норм и кратности использования, сроков выжидания (для пестицидов), запрета и ограничения на применение, способов и средств обезвреживания пестицидов и агрохимикатов, а также мер безопасности во время работы, транспортировки и хранения, ликвидации аварийных ситуаций и их последствий, мероприятий представления первой медицинской помощи в случае отравления (раздел 3, статья 10)

‒ должен быть допуск (удостоверение) лица на право работы с пестицидами и агрохимикатами (транспортировка, хранение, использование, утилизация, уничтожение и обезвреживание);

‒ обязательное страхование использования пестицидов (хранение, применение) (раздел 3, статья 11);

‒ продажа населению пестицидов и агрохимикатов осуществляется в мелкофасованом виде и с обязательным наличием инструкции относительно безопасного их приложения (раздел 3, статья 11).

В разделе 5 данного закона содержатся требования к безопасности сельскохозяйственного сырья, в частности то, что сельскохозяйственное сырье должно отвечать санитарным требованиям относительно максимальных пределов остатков (максимально допустимый уровень остатков) пестицидов и агрохимикатов. В случае, когда сельскохозяйственное сырье не может быть использовано, она подлежит исключению, утилизации и уничтожению в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины (раздел 5, статья 18).

Нарушение законодательства о пестицидах и агрохимикатах ведет к гражданской, дисциплинарной, административной или криминальной ответственности (раздел 6, статья 20) [12].

Кроме Закона «О пестицидах и агрохимикатах», существует ряд других законодательных документов, которые регулируют сферу производства, торговли и применения и утилизацию пестицидов.

Так, государственный учет использования пестицидов и агрохимикатов ведется согласно Постановлению Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка государственного учета наличия и использования пестицидов и агрохимикатов» от 2 ноября в 1995 г. № 881 [14]. В Постановлении определяется, что учет наличия и использование пестицидов и агрохимикатов ведется предприятиями, учреждениями, организациями в приходно-расходных книгах (журналах), где отмечаются: название пестицида, агрохимиката; дата поступления и дата использования или реализации; название документа, за которым пришел, использованный, реализованный пестицид, агрохимикат; вес имеющегося пестицида, агрохимиката (килограммов, тонн); остаток пестицида, агрохимиката после использования, реализации (килограммов, тонн) (пункт 2 Постановления).

Согласно государственным санитарным правилам ДСП 8.8.1.2.001–98 установлены требования относительно транспортировки пестицидов, поскольку они являются опасными грузами (Приказ Министерства здравоохранения Украины 03.08.1998) [15]. Знаки опасности должны отвечать требованиям ГОСТ 19433- 88. «Грузы опасные. Классификация и маркировка» (п. 4.1.4). Пестициды должны перевозиться только в специально выделенных для этих целей транспортных средствах (железнодорожные вагоны, морские и речные суда, самолеты, автомобили и др.). Транспортировка пестицидов вместе с другими грузами запрещается (п. 4.1.5) [15].

Хранение пестицидов также регулируется данными Правилами. Хранение пестицидов допускается только в специально предназначенных для этого емкостях. Этот Приказ определяет и требования к применению пестицидов. Так, все работы с пестицидами и протравленным семенным материалом обязательно регистрируются в специальных журналах (п.6.1.4). Требуется, чтобы сурово придерживалась технология применения пестицидов и агрохимикатов (форма и концентрация препаратов, нормы расходов, кратность, сроки обработки и другие) ради соответствия качества, беспечности продовольственного сырья, пищевых продуктов растительного и животного происхождения гигиеническим требованиям. Категорически запрещается применение незарегистрированных пестицидов и агрохимикатов, а также препаратов, которые приобретены в неспециализированных магазинах или у отдельных личностей без фирменной упаковки и инструкции по применению (п.7.1.).

Приказ также определяет требования к охране атмосферного воздуха (раздел 8), источников водоснабжения (раздел 9) и почвы (раздел 10) при применении пестицидов [15].

Согласно Постановлению Кабинета Министров Украины «Об утверждении Порядка исключения, утилизации, уничтожения и обезвреживания непригодных или запрещенных к использованию пестицидов и агрохимикатов и тары от них» от 27 марта в 1996 г. № 354 [16], исключению, утилизации, уничтожению и обезвреживанию подлежат непригодные или запрещенные к использованию пестициды и агрохимикаты и тара от них, которые признаны такими на основе результатов исследования контрольно-токсикологических учреждений и заведений, которые принадлежат к сфере управления МОЗ, и соответствующим лабораториям Госветфитослужбы (п. 1 Постановления). Определение ассортимента, объемов пестицидов и агрохимикатов, которые подлежат утилизации, уничтожению и обезвреживанию, осуществляется на основе результатов инвентаризации согласно законодательству и обязательной лабораторной проверки качества пестицидов и агрохимикатов с законченным гарантийным сроком хранения, а также с измененным товарным видом и физическими свойствами (п. 2 Постановления). Исключению, утилизации, уничтожению и обезвреживанию без проведения контроля качества подлежат пестициды и агрохимикаты в форме паст, порошков, которые слежались, высохли и не могут быть использованы по назначению, и эмульсионные и водорастворимые концентраты с нерастворимыми осадками (п. 2 Постановления) [16].

Утилизация, уничтожение и обезвреживание непригодных или запрещенных к использованию пестицидов и агрохимикатов и тары от них осуществляются предприятиями, на которых они изготовлены, а также другими предприятиями, которые имеют лицензию Минприроды на осуществление операций в сфере обращения с опасными отходами, позитивный вывод государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы, на договорных условиях (п. 3 Постановления) [16].

Регулирование применения химических средств защиты растений в сельском хозяйстве происходит в соответствии с Законом Украины «О защите растений» (в 1998 г.) [17]. В частности. В данном Законе отмечается, что государство должно гарантировать безопасность для здоровья человека и охрану окружающей среды при осуществлении мероприятий относительно защиты растений (раздел 2, статья 2). Применение средств защиты растений должно быть экологически и экономически обоснованным. Не допускается повреждения растений, ухудшения их состояния и загрязнения продукции растительного происхождения и окружающей среды средствами защиты растений (раздел 2, статья 4). Профессиональной деятельностью в сфере защиты растений могут заниматься граждане, которые имеют высшее образование соответствующего уровня и профессионального устремления.

Вывод иперспективы дальнейшего исследования. Таким образом, экономически-развитые страны мира имеют достаточно развитую нормативно-правовую базу, которая обеспечивает государственное регулирование области обращения пестицидов. В Украине также в определенной степени уже сформировано нормативно-правовое поле для урегулирования рынка пестицидов. Вместе с тем, серьезные проблемы, которые существуют на отечественном рынке средств защиты растений, свидетельствуют о несовершенстве отечественного законодательства в данной сфере. Исходя из этого, необходимо провести дальнейшее исследование с целью разработки рекомендаций относительно улучшения нормативно-правового обеспечения безопасного обращения пестицидов и агрохимикатов в Украине.

Литература:

1. Federal Insecticide, Fungicide, and Rodenticide Act (FIFRA). URL:https://www.epa.gov/enforcement/federal-insecticide-fungicide-and-rodenticide-act-fifra-and-federal-facilities
2. Federal Food, Drug, and Cosmetic Act (FFDCA). URL: http://www. epa.gov/ pesticides/factsheets/legisfac. htm.
3. Food Quality Protection Act URL: http: // www.epa.gov / pesticides/factsheets/-legisfac.htm.
4. Occupational Safety and Health Act URL: https://www.osha.gov/laws-regs/oshact/completeoshact
5. «Clean Sweep» Programs URL:https://tpsalliance.org/pdf/conference/2013/cleansweep %20report.pdf
6. Agricultural Chemicals Regulation Law URL: https://www.env.go.jp/en/chemi/pops/Appendix/05-Laws/agri-chem-laws.pdf
7. Regulation on Pesticide Administration URL: http://www.cnchemicals.com/Press/89537-New %20Regulations %20on %20Pesticide %20Administration %20in %20China.html
8. Консульская Директива от 15 июля 1991 года, ЕС CONSLEG: 1991 L0414–01/01/2004, COUNCIL DIRECTIVE of 15 July 1991 concerning the placing of plant protection products on the market (91/414/EEC) (OJ L 230, 19.8.1991, p. 1). URL: www. russia-eu.ru / files / 6 Program on Environmental protection
9. Registration, Evaluation, Authorisation and restriction of Chemicals) — № 1907 / 2006 от 18 декабря 2006 года. URL: http:// reach. jrc.it / guidance en. htm
10. Стокгольмська конвенція про стійкі органічні забруднювачі URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_a07
11. Конституції України URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254 %D0 %BA/96- %D0 %B2 %D1 %80
12. Закон України «Про пестициди і агрохімікати» URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/86/95- %D0 %B2 %D1 %80
13. Постанова КМ від 4 березня 1996 р. N 295 Про затвердження Порядку проведення державних випробувань, державної реєстрації та перереєстрації, видання переліків пестицидів і агрохімікатів, дозволених до використання в Україні URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/295–96- %D0 %BF
14. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку державного обліку наявності та використання пестицидів і агрохімікатів» від 2 листопада 1995 р. № 881 URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/881–95- %D0 %BF
15. Наказ Міністерства охорони здоров'я України 03.08.1998 «Транспортування, зберігання та застосування пестицидів у народному господарстві Державні санітарні правила ДСП 8.8.1.2.001–98» URL: http://mozdocs.kiev.ua/view.php?id=4151
16. Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку вилучення, утилізації, знищення та знешкодження непридатних або заборонених до використання пестицидів і агрохімікатів та тари від них» від 27 березня 1996 р. № 354 URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/354–96- %D0 %BF
17. Закону України «Про захист рослин» (1998 р.) URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/180–14.