Статья посвящена историческому аспекту становления государственного контроля в Российской Федерации в досоветский период. Автором рассмотрены этапы становления, особенности контрольной деятельности ключевых органов власти, осуществлявших контроль.
Ключевые слова: контроль, институт государственного контроля, княжеские отряды, приказы, надведомственный государственный контроль, счетные органы, предварительный контроль.
В последнее время прослеживается тенденция реформирования института государственного контроля, данная тенденция обусловлена целями высших органов власти оптимизировать систему контроля. Одним из направлений данного процесса является выработка методологических основ государственного контроля, нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность по осуществлению государственного контроля, иное направление — реорганизация или обновление существующих контрольных органов.
Актуальность осмысления богатства исторического опыта, накопленного страной, и подключения этого опыта к решению практических задач административного реформирования современной России особенно очевидна.
Однако стоит учитывать, что становление государственного контроля начинается с ранних времен. Если мы обратимся к истории нашей страны, то увидим, что изначально объектами государственного контроля являлись финансы и территория государства. Стоит отметить, что данные объекты контроля также остаются приоритетными в современном государственном управлении.
Более точным, на наш взгляд, является утверждение А.Тарасова, что говорить о первых этапах контроля со стороны государства можно только как об этапах зарождения и первых шагах формирования и развития государственного контроля, а не как о сложившейся системе [1]. действительно становление органов управление началось в ходе первых административных и правовых реформ, проводимых княжеской администрацией.
Действительно, контрольная деятельность исторически связана с управлением государства, является его необходимым элементом. Прообразами нынешних контрольных структур в древнерусские времена являлись княжеские отряды [2], контролировавших соблюдение внутреннего порядка в рамках союза племен, защищающие союз от внешних врагов и осуществляющих контроль за важнейшими торговыми путями и сбор дани.
Н. В. Платонова указывает, что в России государственный контроль зарождался с образованием централизованного государства, подчеркивая, что государственный контроль проявлялся в большей степени в качестве финансового контроля [3].
Важным этапом в становлении государственного контроля в России является XVI-XVII вв., так как именно в этот период появляются органы с отдельными функциями государственного контроля — приказы. Появление приказов отражало потребность в создании централизованных исполнительных органов с относительно устойчивой компетенцией и штатом. Однако на ряду с положительными чертами необходимо выделить отрицательные моменты, такие как совпадение и дублирование компетенций различных приказов, отсутствие четкого разделения территориального и отраслевого принципа, переплетение судебных и управленческих функций. Обобщив информацию о периоде приказного управления, мы приходим к выводу, что приказы являлись административными органами, которые сумели отделиться от двора Государева и получившие иные основания для развития, «столбовым хребтом» исполнительной власти стали приказы в эпоху правления Петра I.
Особое значение в правоприменительной деятельности России имел именной царский указ от 14.03.1701 г., данный указ создал правовую основу для развития надведомственного государственного контроля, осуществляемого на основе конкретных предписаний, закрепил положение Ближней канцелярии как орган, осуществляющего административный контроль. Петровская эпоха также была ознаменованной созданием прокуратуры, которая была наделена полномочиями по защите прав граждан наряду с надзором за законодательством.
В дальнейшем государственный контроль переходил к Сенату, заменившему Боярскую Думу и получившему функции высшего финансового и контрольного учреждения.
Обращая внимание на современное государственное устройства России, сложно представить, что один орган (Сенат) был наделен административно-управленческой, судебной и законодательной властью. На наш взгляд, более эффективное управление основывается на принципе разделения властных полномочий.
В годы правления Екатерины II за Сенатом сохранилось исполнение контрольной функции, но также создавались ведомственные счетные экспедиции и конторы при ведомствах. Формирование счетных контор способствовало осуществлению децентрализации единого государственного контроля в России. С целью децентрализации также было предпринято расширение полномочий прокуратуры, а именно, помимо административно-правового контроля, она была наделена полномочиями по контролю за судоходством, финансами, хозяйственными вопросами.
При правлении Александра III был принят новый закон о государственном контроле, важной позицией данного закона являлась направленность контроля за соблюдением законности и правильности распорядительных и исполнительных действий по действиям с капиталами. В этот период на первое место выдвигается предварительный контроль, направленный на предупреждение нарушений. В современной России органы госконтроля также уделяют особое внимание предварительному контролю.
К концу XIX — началу XX века государственный контроль России представлял собой единую многофункциональную централизованную систему, использующую в своей деятельности различные контрольные формы и методы.
Обобщая вышеизложенное, отметим, что поступательное движение России от княжеских отрядов до профессионально обученных государственных служащих способствовало наполнению нормативно-правовой базы, развитию контрольных объектов в приоритетных направлениях и обеспечению прозрачности контрольной деятельности. Таким образом, изучение государственного контроля в историческом аспекте позволяет обобщить накопленный опыт, учесть недостатки и ошибки, а также переложить положительный опыт на современные реалии.
Литература:
- Тарасов А. М. Становление и развитие государственного контроля на Руси (дооктябрьский период)//История государства и права.2002.№ 2.С.6–15
- Административные реформы в России: история и современность/ Под общей редакцией д. э.к. проф. Р. Н. Байгузина. Саратовский гос. социально-экономический ун-т, Ин-т общественной мысли. — Москва: РОССПЭН, 2006 (М.: Типография «Наука» РАН). — 644 c.
- Платонова Н. В. Государственный контроль (фискалитет) в России и русское общество в первой четверти XVIII века: Дис.... канд. ист. наук. М., 2000. 220 с.
