В настоящей статье осуществлен анализ нормативной основы в сфере регулирования муниципального финансового контроля, рассмотрены имеющиеся противоречия. Изучены наиболее острые проблемные вопросы контрольной деятельности в сфере муниципальных финансов и рассмотрены представленные в литературе позиции относительно преодоления указанных проблем.
Ключевые слова: муниципальный финансовый контроль, контрольно-счетные органы, местный бюджет.
В современных реалиях значительно актуализировалась проблема функционирования контрольных структур в России. Муниципальный финансовый контроль как одно из направлений финансовой деятельности муниципальных образований представляет собой деятельность уполномоченных субъектов, направленную на обеспечение целевого и эффективного использования средств местных бюджетов, выявление резервов увеличения доходной части местных бюджетов, укрепление финансовой дисциплины субъектов бюджетных правоотношений.
Нормативный фундамент осуществления данного вида контрольной деятельности достаточно обширен. В настоящее время законодательством федерального и регионального уровней регулируются различные аспекты муниципального финансового контроля, а также статус контрольно-счетных органов.
Проблемы правового регулирования муниципального финансового контроля в настоящее время стоят чрезвычайно остро. Следует отметить, что законодательная база муниципального финансового контроля в полной мере не сформирована, на данный момент она представляет собой набор разноуровневых правоустановлений, которые не в полной мере раскрывают систему. Несмотря на то, что существует большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих государственную и муниципальную контрольную деятельность, заложенные в них нормы не облегчают взаимодействия между контрольными органами.
На сегодняшний день нормативный регламент муниципального финансового контроля составляют: Конституция Российской Федерации, Бюджетный Кодекс Российской Федерации, федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
По итогам краткого обзора законодательной базы можно прийти к выводу о значительном перечне полномочий, закрепленном за органами муниципального финансового контроля для осуществления своей деятельности. Вместе с тем, законодательство содержит ряд пробелов, оказывающих деструктивное влияние на правоприменительную практику в рамках осуществления муниципального финансового контроля.
Иллюстрацией могут послужить некоторые положения федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 34 Закона № 131-ФЗ, наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации является императивным условием. Для осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительным органом может быть образован контрольно-счетный орган муниципального образования [1].
Бюджетный кодекс, напротив, устанавливает обязательность учреждения органа муниципального финансового контроля в муниципальных образованиях. В России контрольно-счетные органы, как правило, образованы во всех муниципальных районах и городских округах, что нельзя сказать о поселениях.
Вышеизложенное вызывает ряд вопросов. Прежде всего, неясно на кого будет возложена функция по осуществлению финансового контроля в случае отсутствия в муниципальном образовании контрольно-счетного органа. Кроме того, Бюджетный кодекс не уточняет необходимо ли создание контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях малочисленных поселений. Также неясно может ли данная функция возлагаться на контрольно-счетный орган муниципального района, в состав которого входят поселения. Существующее законодательство не содержит ответы на данные вопросы.
В литературе встречается позиция о том, что в данной ситуации муниципальные образования не лишены возможности обратиться за помощью к контрольно-счетному органу субъекта Российской Федерации в порядке ст. 264.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2].
Вместе с тем, хотелось бы отметить, что данное право выступает скорее мерой временного характера, не имеющей возможности осуществления надлежащего контроля за сохранностью и эффективностью использования финансовых ресурсов муниципальных образований.
Реально оценивая ситуацию, все-таки следует признать нерациональность и невозможность создания собственных контрольно-счетных органов во всех муниципальных образованиях вследствие дефицита финансовых средств.
Важно учитывать, что контрольные органы муниципальных районов при осуществлении государственных полномочий одновременно получают и финансовые средства для их исполнения, и возможность быть информированными о состоянии бюджетной динамики в поселениях, в то же время существенно снижая нагрузку региональных контрольных органов.
Необходимость последующего планомерного развития и совершенствования системы контрольных механизмов в области использования средств местных бюджетов вызвана рядом факторов: численный рост муниципальных образований, через которые осуществляется расходование порядка 1∕2 бюджетных средств субъектов РФ; переход к среднесрочному планированию и бюджетированию с нацеленностью на результат, от объектного к проектному управлению; совершенствование системы муниципальных закупок.
Отсюда, совершенствование механизма контрольных процедур, включая соответствующее методическое обеспечение, имеет вполне объективные предпосылки.
В целом же, указанная сфера не лишена иных пробелов нормативно-правового и методологического характера [3].
Значение слаженно функционирующего муниципального финансового контроля не представляется возможным переоценить, поскольку именно на местном уровне решаются самые острые проблемы обеспечения жизнедеятельности граждан: медицинские, образования, жилищно-коммунального и социально-бытового обслуживания, дорожного строительства.
Муниципальный финансовый контроль необходим как неотъемлемое структурное звено единой системы финансового контроля в Российской Федерации и действенный инструмент повышения результативности бюджетного расходования на местном уровне, сбалансированности местных бюджетов, усиления ответственности и расширения независимости участников бюджетного процесса муниципального уровня.
Дополнительные проблемы порождает отсутствие в контрольно-счетных органах единой системы наименований исходящей документации — она имеет различные названия (справки, отчёты, заключения).
В данном аспекте следует указать и на различие в названиях органов внешнего финансового контроля. К примеру, в Краснодарском и Ставропольском краях, Ростовской области — это контрольно-счётные палаты, в Чеченской республике — Государственный контрольный комитет, в Астраханской области — контрольно-бюджетная палата. Подобная ситуация, безусловно, не способствует унификации процесса финансового контроля на уровне муниципальных образований.
Помимо этого, значительные сложности порождает громоздкость системы органов финансового контроля. Как показывает анализ законодательства и правоприменительной практики, задачи данных органов недостаточно конкретны, границы их ответственности размыты, а координирование их деятельности не отличается упорядоченностью.
Дискуссионным остается вопрос об административно-правовом статусе контрольно-счетных органов муниципальных образований. Как считает В. Свинарев, «…контрольно-счетные органы муниципальных районов и городских округов должны наделяться статусом юридического лица, в то время как эти же органы в поселениях, внутригородских территориях городов федерального значения могут наделяться таким статусом по усмотрению представительных (законодательных) органов власти».
Обоснованием его позиции служит тот факт, что данный подход в большей степени соответствовал бы законодательству о местном самоуправлении в части решения вопроса обязательности наличия контрольно-счетных органов в муниципальных образованиях в зависимости от их вида, и, самое главное, — на нормативном уровне усиливал бы единые гарантии организационной независимости внешнего муниципального финансового контроля.
В данном аспекте, признавая в целом целесообразность учреждения контрольных структур в муниципальных образованиях, необходимо отметить, что в наиболее крупных городах создание контрольных органов является необходимостью, поскольку именно в столь масштабных муниципальных образованиях происходит сосредоточение существенных финансовых ресурсов. Критерием для отнесения города к крупному представляется оптимальным считать численность населения в диапазоне от 250–1000 тыс. чел., а к крупнейшим — свыше 1 млн человек.
Таким образом, необходимыми предпосылками функционирования муниципального финансового контроля выступают четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности с определением ее видов, пределов, форм и методов реализации, а также нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, вбирающего в себя спектр всех необходимых прав и обязанностей.
Литература:
- Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // «СПС Консультант-Плюс».
- Васильева М. В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: Монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2015. — 499 с.
- Колесникова Е. Н. Экономическая безопасность: экономика и безопасность? // Юридическая наука и практика. Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2013. — № 21. — С. 170–173.
