Реализация решений Конституционного Суда Российской Федерации: проблемный аспект

 

Решения Конституционного Суда РФ имеют обязательный и окончательный характер. Они не требуют подтверждения какими-либо органами, должностными лицами и обязательны на все территории РФ для всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан.

Деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных наделенных публично-властными полномочиями субъектов, направленная на осуществление обязанностей, вытекающих из решений КС РФ, характеризуется как исполнение указанных решений [9, с. 90].

По мнению Ж. В. Нечаевой, исполнение решений Конституционного Суда РФ является одной из важнейших составляющих эффективности решений Конституционного Суда наряду с его ценностным содержанием, а также способностью воздействовать на общественные отношения [12, с. 29].

Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» [1] определяет процедуру обеспечения решений Конституционного Суда правотворческими органами в общем виде: «если решение Конституционного Суда требует осуществления законодательного регулирования, соответствующий законопроект не позднее шести месяцев после опубликования такого решения должен быть представлен Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы (ч. 1 ст. 80); если решение Конституционного Суда предполагает необходимость нормативного регулирования Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, они должны принять соответствующий акт не позднее двух месяцев после опубликования этого решения (ч. 2 ст. 80); если решение Конституционного Суда РФ требует законодательного регулирования законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, то он должен принять соответствующий акт не позднее шести месяцев; если решение требует регулирования со стороны высшего должностного лица субъекта Федерации. Если в течение шести месяцев законодательный (представительный) орган не предпринял никаких мер, то для него наступает ответственность, предусмотренная федеральным законодательством (ч. 3 ст. 80)». Так, согласно ч. 4 ст. 9 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2] в случае, если законодательный (представительный) орган государственной власти проигнорирует решение Конституционного Суда РФ и не примет соответствующий акт в течение шести месяцев, то Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации. Если же после предупреждения, вынесенного Президентом РФ, законодательный (представительный) орган в течение трех месяцев не исполнит решение Суда, то Президент РФ вправе распустить указанный орган. Аналогичная форма ответственности предусмотрена ч. 2, 3 ст. 29.1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в отношении высшего должностного лица органа исполнительной власти субъекта, который обязан исполнить решение Конституционного Суда РФ в течение двух месяцев.

Исходя из буквального толкования положений ч. 1 ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», можно сделать вывод, что ни Государственная Дума, ни Совет Федерации Федерального Собрания РФ не являются органами, которые обязаны исполнять решение Суда. Более того, обязанности внести соответствующий законопроект в Государственную Думу РФ нет ни у депутата Государственной Думы РФ, ни у члена Совета Федерации. По мнению А. В. Мазурова, «указанная статья обязывает дожидаться и принимать такие законопроекты только от Правительства Российской Федерации и тем самым ограничивает самостоятельность органа законодательной власти и право законодательной инициативы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Такое ограничение не имеет конституционного обоснования, особенно с учетом того, что установления вроде «законодателю надлежит» регулярно встречаются в решениях Конституционного Суда [Цит. по: 13, с. 53].

Что касается договоров между органами федеральными государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ или между органами государственной власти субъектов РФ, то в случае, если такие договоры признаны Конституционным Судом полностью или частично не соответствующими Конституции РФ, федеральные органы государственной власти или органы государственной власти субъектов обязаны в течение двух месяцев внести в соответствующий договор изменения и (или) дополнения или прекратить действие договора (ч. 5 ст. 80 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»). Ответственность за неисполнение решений Конституционного Суда РФ установлена только в отношении законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов и высшего должностного лица исполнительного органа субъекта Федерации.

В Российской Федерации механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ к настоящему времени сформировался. В то же время существуют проблемы в реализации решений Конституционного Суда РФ. Так, в своем интервью председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин признался, что проблема с исполнением судебными органами отдельных решений Конституционного Суда действительно существует: «суды, постановляя решение, нередко игнорируют правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда. Но все-таки речь идет об исключительных ситуациях, и вышестоящие судебные инстанции имеют возможность исправлять ошибки. В основном же суды в своей деятельности исходят из законодательно закрепленного требования общеобязательности решений Конституционного Суда, в том числе для судебных органов» [7]. Отсюда можно сделать вывод, что совершенствование механизма исполнения решений Конституционного Суда остается актуальной задачей.

Проблему неисполнения или ненадлежащего исполнения решений Конституционного Суда РФ также указывает Л. Лазарев. Он пишет: «практика реализации решений Конституционного Суда РФ достаточно противоречива. Можно привести немало примеров их своевременного, даже немедленного исполнения, но встречаются факты и другого рода — явное игнорирование, неоправданное затягивание с исполнением, попытки преодоления их юридической силы повторным принятием норм, аналогичных признанным неконституционными. Причины неисполнения или ненадлежащего исполнения актов конституционной юрисдикции различны. Это и сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм, неуважение к закону и правопорядку, противоречивые процессы во взаимоотношениях федерального центра и регионов, и ущербность процессуального механизма исполнения актов конституционной юрисдикции, а порой и несовершенство самих этих актов — усложненное изложение их содержания, приводящее к недопониманию исполнителями» [10, с. 17]. И здесь, по его мнению, роль Конституционного Суда РФ заключается в том, что он может оказывать влияние на процесс исполнения своих решений «главным образом силой и ясностью правовых аргументов и выводов, обосновываемых в решениях, высокой социальной и гуманистической значимостью защищаемых им общедемократических правовых принципов, ценностей и институтов» [10, с. 19]. Однако, думается, что для обеспечения исполнения решений Суда одних правовых выводов, имеющих высокую демократическую ценность, недостаточно. В связи с этим необходимо предусмотреть в законодательстве, регламентирующем функционирование Конституционного Суда РФ, собственный принудительный механизм, ведь отсутствие такового вообще нетипично для судебных органов.

Впрочем, не все в науке конституционного права поддерживают мнение о необходимости создания механизма исполнения решений конституционных судов. По мнению ряда ученых, решения Конституционного Суда РФ являются самоисполнимыми и не требуют каких-либо дополнительных механизмов обеспечения их исполнения. Так, например, Н. В. Витрук считает, что если нормативный акт либо отдельное его положение признаны не соответствующим Конституции РФ, то решение Конституционного Суда РФ является самодостаточным, поэтому органу, издавшему этот акт, не требуется издание нового акта об отмене неконституционного акта либо отдельного его положения [Цит. по: 8, с. 35]. Выражая несогласие, А. М. Кальяк пишет, «решение Конституционного Суда не исполняется само. Хоть оно и не требует специальной процедуры исполнения, в случае игнорирования такого решения субъектами права может возникнуть необходимость использования средств обеспечения исполнения решений принудительного характера (например, конституционной ответственности)» [9, с. 38].

В. О. Лучин отмечает, что практике известно не так много случаев, когда решения Конституционного Суда РФ открыто игнорировались. Так, Президент Республики Башкортостан М. Рахимов вопреки Постановлению Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. [5], которым суверенитет признан только за Российской Федерацией, заявил, что «некорректно вести разговор о дальнейшем существовании или несуществовании суверенитета Республики». В критике суверенитета (Башкортостана) «больше политической спекуляции и политиканства со стороны определенных сил, чем позитивного анализа и реальной заинтересованности в укреплении Федерации». Конечно, столь откровенное игнорирование правовых позиций Конституционного Суда РФ не могла остаться незамеченным, однако никакой ответственности столь грубое нарушение конституционной законности не повлекло [11, с. 599–600]. Таким образом, В. О. Лучин своим примером подтверждает проблему в исполнении решений Конституционного Суда: мало того, что некоторые решения Суда попросту игнорируются, отторжение правовых позиций Конституционного Суда РФ, что является нарушением конституционной законности, не влечет за собой юридической ответственности. Отсутствие ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ объясняется, прежде всего, тем, что адресатами решений Конституционного Суда РФ чаще всего является федеральные органы государственной власти или органы власти субъектов Федерации, или их руководители, привлечение которых к ответственности проблематично в силу объективных причин. Поэтому большинство итоговых решений Конституционного Суда действуют непосредственно: если акт или его часть признаются не соответствующими Конституции РФ, то они утрачивают силу, какого-либо подтверждения с стороны органов государственной власти или должностных лиц не требуется.

Как уже обозначалось выше, в Постановлении от 7 июня 2000 года № 10-П Конституционный Суд указал, что «суверенитет, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, предполагает верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении и представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ, согласно Конституции РФ, является ее многонациональный народ (ч.1 ст. 3). Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации».

Затем указанное постановление было конкретизировано в отношении гражданства субъекта РФ. Конституционный Суд в Определении от 6 декабря 2001 года № 250-О [6] пояснил, что Конституция РФ не предусматривает положений, согласно которым республики или иные субъекты Федерации имеют правомочия в области, только РФ правомочна законодательно определять, кто является ее гражданами, и, следовательно, обладает всеми правами и обязанностями гражданина РФ, которые гарантируются Конституцией РФ. Однако, вопреки данным правовым позициям Конституционного Суда РФ в ст. 21 Конституции Республики Татарстан [4] закреплено положение, которое звучит следующим образом: «Республика Татарстан имеет свое гражданство. Гражданин Российской Федерации, постоянно проживающий на территории Республики Татарстан, является гражданином Республики Татарстан». То есть налицо явное противоречие позициям Конституционного Суда РФ.

Необходимо отметить, что неисполнение решение Конституционного Суда РФ, помимо прочего, обусловлено несовершенством законодательства. В соответствии с ч. 5 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» «позиция Конституционного Суда РФ относительно того, соответствует ли Конституции РФ смысл нормативного правового акта или его отдельного положения, придаваемый им правоприменительной практикой, выраженная в постановлении Конституционного Суда РФ, в том числе в постановлении по делу о проверке по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан конституционности закона, примененного в конкретном деле, или о проверке по запросу суда конституционности закона, подлежащего применению в конкретном деле, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления Конституционного Суда РФ». Г. В. Синцов полагает, что «используемую формулировку «подлежит учету» нельзя признать четко определенной. Это оставляет довольно широкий простор для злоупотреблений со стороны правоприменительных органов, в том числе и судебных. Действительно, судье достаточно упомянуть в мотивировочной части своего решения соответствующую позицию Конституционного Суда РФ, тем самым якобы учитывая ее. Однако выносимое решение по тем или иным поименованным в решении причинам может быть основано на абсолютно противоположном толковании применяемой нормы» [14, с. 40].

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

Решения Конституционного Суда РФ имеют обязательный и окончательный характер. Они не требуют подтверждения какими-либо органами или должностными лицами и обязательны на всей территории РФ.

К настоящему моменту в РФ сложился механизм исполнения решений Конституционного Суда РФ, который в первую очередь основан на конституционном принципе верховенства и прямого действия Конституции РФ. Однако нельзя утверждать, что механизм реализации решений Конституционного Суда РФ безупречен. Прежде всего, нужно отметить отсутствие в законодательстве каких-либо специальных норм, предусматривающих ответственность федеральных органов государственной власти за неисполнение, ненадлежащее исполнение или воспрепятствование исполнению, или частичное, несвоевременное исполнение решений Конституционного Суда РФ. В связи с этим должны быть изданы специальные нормы об ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда, следовало бы внести изменения и дополнения в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» либо стоило бы принять отдельный нормативный правовой акт, который бы регламентировал исполнение решений Конституционного Суда РФ. К слову, попытка принятия подобного акта уже предпринималась. Так, был разработан и принят в первом чтении проект закона «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ» [3]. Однако после принятия Конституции РФ в 1993 г. и ФКЗ «О Конституционном Суде» ни законодатель, ни Конституционный Суд (который имеет право законодательной инициативы) так и не вернулись к этому вопросу.

 

Литература:

 

1.      Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 04.06.2014) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.1994. № 13. Ст. 1447.
2.      Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3.      Постановление ВС РФ от 01.04.1992 г. № 2635–1 «О проекте Закона Российской Федерации «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ.1992. № 18. Ст. 970
4.      Конституция Республики Татарстан (принята 6 ноября 1992 г.) (с изменениями и дополнениями) // [Электронный ресурс]. URL: http://constitution.garant.ru/region/cons_tatar/chapter/1/#block_1001. (дата обращения: 14.10.2015).
5.      Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2000. № 25. Ст. 2728.
6.      Определение Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. № 250-О «По запросу Государственного Собрания — Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // Справочно-правовая система «Консультант Плюс».
7.      Интернет-интервью с В. Д. Зорькиным, Председателем Конституционного Суда РФ: «Деятельность Конституционного Суда РФ. Решения, проблемы и перспективы» // [Электронный ресурс]. URL: http://www.consultant.ru/law/interview/zorkin3/ (дата обращения: 14.10.2015).
8.      Кальяк, А. М. Самоисполнимость решений конституционных судов (на примере постсоциалистических государств) / А. М. Кальяк // Конституционное и муниципальное право. –2006. — № 10. — С. 35–38.
9.      Кокотов, А. Н. Исполнение решений Конституционного Суда Российской Федерации / А. Н. Кокотов // Журнал российского права. — 2013. — № 5. — С. 90–101.
10. Лазарев, Л. Исполнение решений Конституционного Суда РФ / Л. Лазарев // Российская юстиция. — 2002. — № 9. — С. 17–19.
11. Лучин, В. О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. / В. О. Лучин. — Москва: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2002. — 687 с.
12. Нечаева, Ж. В. Вопросы эффективности исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации / Ж. В. Нечаева // Журнал конституционного правосудия. — 2008. — № 2. — С. 24–30.
13. Омаров, С. М. Проблемы исполнения Федеральным Собранием решений Конституционного Суда Российской Федерации / С. М. Омаров // Конституционное и муниципальное право. — 2012. — № 1. — С. 52–58.
14. Синцов, Г. В. Проблемы применения в судебной практике правовых позиций, содержащихся в решениях Конституционного Суда Российской Федерации / Г. В. Синцов // Российская юстиция. — 2013. — № 12. — С. 39–41.