Рассматривается динамика формирования государственной политики и развития нормативного правового регулирования в области противодействия коррупции в Российской Федерации на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: коррупция, государственная политика в области противодействия коррупции, антикоррупционные программы, антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, коррупциогенный фактор.
Системная работа по формированию нормативной базы по профилактике и противодействию коррупции, отвечающей международным требованиям и современным научным разработкам в вопросах прозрачности государственного управления проводится с 2005 года.
Концепция административной реформы, утвержденная Распоряжением Правительства России от 25 октября 2005 г. № 1789-р своими важнейшими направлениями устанавливала подготовку типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработку ведомственных антикоррупционных программ.
Приказом Минэкономразвития России от 13 марта 2008 г. № 72 была утверждена программа противодействия коррупции [11].
Одновременно программы по реализации комплекса мероприятий по противодействию коррупции в соответствии с Указом Президента Российской Федерации должны быть приняты во всех субъектах Российской Федерации и содержать внедрение антикоррупционных механизмов в органах исполнительной власти (например, в Приморском крае утверждено Постановление Администрации Приморского края от 8 июля 2014 г. № 261-па «Об утверждении Программы противодействия коррупции в Приморском крае на 2014–2015 годы»; в Оренбургской области Постановление Правительства Оренбургской области от 27 мая 2014 г. № 334-п «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в Оренбургской области на 2014–2016 годы», в Челябинской области Постановление Правительства Челябинской области от 22 октября 2013 № 359-П «О государственной программе Челябинской области «Оптимизация функций государственного (муниципального) управления Челябинской области и повышения эффективности по их обеспечению (вместе с подпрограммой противодействия коррупции в Челябинской области на 2014–2016 годы»).
Среди важных шагов развития правовых механизмов противодействия коррупции следует считать Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах противодействия коррупции», в соответствии с которым в целях создания системы противодействия коррупции в России и устранения причин, ее порождающих, при Президенте Российской Федерации образован Совет по противодействию коррупции.
Его задачами помимо подготовки предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции является координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции и др. [8].
Данные правовые акты позволили продолжить разработку антикоррупционных механизмов.
Следующим шагом в формировании государственной политики в сфере обеспечения безопасности стало принятие Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, согласно которой коррупция является одной из угроз национальной безопасности, а консолидация усилий, направленных на борьбу с коррупцией, рассматривается как одна из мер обеспечения национальной безопасности [9].
Следуя логики данного программного документа, главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом и др. [9].
Однако, предпринимаемые государством и обществом, меры по нормальному функционированию всех общественных механизмов не дали своих результатов. По-прежнему коррупция затрудняла и препятствовала проведению социальных преобразований, а также модернизации национальной экономики.
В целях консолидации усилий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 была утверждена «Национальная стратегия противодействия коррупции».
Целью Национальной стратегии является искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе [10].
Правовую основу противодействия коррупции в России составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.
Наряду с защитой гражданских прав и свобод граждан, Конституция Российской Федерации, предусматривает возможность их ограничения федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Кроме этого, основным законом российского государства устанавливаются основные начала механизма имплементации, в соответствии с которыми общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В случае, если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора [1].
Системный подход в борьбе с коррупцией связан с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», в соответствии с которым, противодействие коррупции в основывается на следующих основных принципах:
признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
законность;
публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами [5].
Закон определяет организационные основы противодействия коррупции, меры по профилактике коррупции и меры противодействия коррупции.
Первой мерой, которая должна предприниматься с целью предотвращения совершения коррупционных действий и уменьшения уровня коррупции в обществе закон называет формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, связанное с повышением уровня правовой культуры через осуществление правового воспитания.
Под правовым воспитанием понимается целенаправленная деятельность государства, а также общественных структур, средств массовой информации, трудовых коллективов по формированию высокого правосознания и правовой культуры граждан. [14 С.34].
Правовое антикоррупционное воспитание может реализовываться через антикоррупционное образование, антикоррупционную пропаганду и проведение органами государственной власти и местного самоуправления мероприятий антикоррупционной направленности.
Меры антикоррупционного воспитания также предусмотрены законами и подзаконными актами субъектов Российской Федерации.
Так, например, в Законе Республики Татарстан от 4 мая 2006 г. № 34-ЗРТ «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» содержатся статья «Антикоррупционное образование и пропаганда», в соответствии с которой, «антикоррупционное образование является целенаправленным процессом обучения и воспитания в интересах личности, общества и государства, основанным на дополнительных общеобразовательных и профессиональных образовательных программах, разработанных в рамках национально-регионального компонента государственных образовательных стандартов» [12].
Второй мерой предотвращения коррупции названа антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов, так как коррупция проявляет себя в большей степени на стадии правоприменения.
В развитие Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.
В соответствии с этими Правилами были выделены два вида экспертизы на коррупциогенность:
государственная, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации;
независимая, проводимая юридическими и физическими лицами аккредитованными в установленным порядке Министерством юстиции Российской Федерации.
Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» устанавливает наиболее важные правовые, организационные механизмы противодействия коррупции и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы [6].
В указанном законе также вводится понятие «коррупциогенный фактор», вместо используемого до этого, термина «коррупционный фактор».
Значительно расширены и дополнены основные правила проведения экспертизы. Определен субъектный состав лиц, государственных органов, проводящих антикоррупционную экспертизу, их полномочия и обязанности. Описаны процедурные механизмы проведения антикоррупционной экспертизы конкретными субъектами права, полномочия, а также «подведомственные» им для экспертизы виды правовых актов.
Закреплены правовые последствия выявления коррупциогенных факторов, а также действия уполномоченных лиц в случае их выявления.
Соответствующие нормы закона были конкретизированы в Постановлении Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены правила и методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.
Существенно изменились как Правила, уточненные и расписанные более подробно, так и Методика проведения антикоррупционной экспертизы, значительно сокращенная в части перечня коррупциогенных факторов по сравнению с аналогичными Правилами и Методикой образца 2009 года. Если в 2009 году этот перечень был составлен из трех групп в целом составляющих 17 факторов, то в 2010 году этот список был сокращен до 2 групп из 11 факторов.
Положения об антикоррупционной экспертизе в субъектах Российской Федерации чаще всего содержатся не только в региональных законах о противодействии коррупции (г. Москвы Республика Саха (Якутия, Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Оренбургская область и др.), но и в утвержденных Порядках по ее проведению.
Третье направление профилактики коррупции в Законе определено как: предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы [5].
Это направление реализуется в различных нормативных правовых актах о государственной и муниципальной службе и в первую очередь, в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральном законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Несмотря на то, что система государственной власти и система органов местного самоуправления обладает своей спецификой, правовое регулирование государственной и муниципальной службы имеют в качестве основного источника Конституцию Российской Федерации и соответствующее федеральное законодательство.
Статья 12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает квалификационные требования к должностям гражданской службы в соответствии с категориями и группами. В число квалификационных требований входят требования:
к уровню профессионального образования;
стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки;
профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. [3].
В число квалификационных требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей входит наличие высшего образования, а к должностям гражданской службы категории «обеспечивающие специалисты» старшей и младшей групп должностей входит наличие среднего профессионального образования, соответствующего направлению деятельности.
Законы многих субъектов Российской Федерации, в том числе Рязанской, Читинской, Ульяновской областей, г. Москвы и др. в этой части воспроизводят требования точно такие же, как и требования к федеральным гражданским служащим.
Для тех категорий групп должностей, для которых устанавливается требование высшего профессионального образования, не конкретизируется специализация такого образования.
Квалификационные требования к стажу для федеральных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 27 сентября 2005 г. № 1131 «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих») для гражданских служащих субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации (Сахалинская, Пермская, Волгоградская, Вологодская, Пензенская, Самарская, Саратовская, Тамбовская области, Пермский край) [13 С.99.].
Квалификационные требования к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей устанавливаются нормативным актом государственного органа, в котором учреждена данная должность и включается в должностной регламент гражданского служащего, так как государственная служба осуществляется в различных сферах государственного управления, требующих специфических знаний Министерство обороны Российской Федерации, Московская область, Алтайский край).
Учитывая, что военная и правоохранительная служба являются видами государственной службы и имеют свое регулирование, соответственно законодательство также устанавливает требования к образованию, стажу и профессиональным знаниям и навыкам гражданам, претендующим на замещение должностей. Законодательство не содержит требований к образованию и уровню профессиональной подготовки к лицам, привлекаемым на военную службу по призыву.
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» так же устанавливает виды квалификационных требований: к уровню профессионального образования; стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу (опыту) работы по специальности, направлению подготовки; профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей [4].
Сами квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы (Закон Саратовской области от 2 августа 2007 г. № 157-ЗСО «О некоторых вопросах муниципальной службы в Саратовской области»).
Еще одним направлением профилактики коррупции закон называет развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Общественный и государственный (в том числе парламентский) контроль являются двумя разновидностями социального контроля [12 С.12].
Общественный контроль на федеральном уровне осуществляет Общественная палата Российской Федерации как наиболее значимый и стабильно действующий орган, который обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации, общественных объединений с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации [2].
Во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы аналогичные органы, ориентированные на развитие не только общественного контроля, но и достижение целей, обозначенных в федеральных законах.
Таким образом, Федеральный закон о противодействии коррупции является не только нормативно-правовым, но и программным документом, определяющим основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией.
Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц и их доходам», в соответствии с которым установлены: обязанность служащих (работников) предоставлять сведения о своих расходах, а также о расходах своих супруги(супруга) и несовершеннолетних детей по каждой сделке; порядок и срок предоставления таких сведений; порядок заполнения справки о расходах и иные вопросы.
Значительную роль в правовом регулировании сферы противодействия коррупции играет Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции, которым вносятся изменения и дополнения в целый пакет федеральных законов, направленных на противодействие коррупции [7].
В целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, упорядочения лоббистской деятельности, расширения инвестирования средств в национальную экономику и повышения эффективности противодействия коррупции принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации владеть (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами».
Таким образом, принятие программных документов, Федерального закона о противодействии коррупции, других федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации позволяет определять основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливать сферу применения антикоррупционной политики, и фиксировать социальные ожидания в данном виде деятельности.
Литература:
- Конституция Российская Федерация. М. Проспект. 2012. 32 с.
- Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» Собрание Законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч 1). Ст.6238
- Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.
- Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 10. Ст. 1152.
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
- Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. Ст. 3609.
- Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 48. Ст. 6730.
- Указ Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 года № 815 «О мерах противодействия коррупции» 2008 Собрание Законодательства Российской Федерации. 2008. № 21. Ст.2429.
- Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.
- Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции» Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 16. Ст. 1875.
- Приказ Минэкономразвития России от 13 марта 2008 г. № 72 «Об организации работ по проведению конкурсного отбора программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральных органов исполнительной власти и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации для оказания поддержки проведения административной реформы в 2008 году». Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. N 26. 30.06.2008.
- Беляев В. П. Общественный контроль в современной России//Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6. С.12.
- Государственная служба: комплексный подход: учебник/ Отв. Ред. А. В. Оболонский. — М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. 512 с С.99
- Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебн. М.: Юрист, 2004. С.34.
