Библиографическое описание:

Трибунских Н. И. Реорганизация местных органов управления образованием РСФСР в конце 1920-х - начале 1930-х гг. // Молодой ученый. — 2013. — №2. — С. 293-297.

Внимание к структуре органов управления сферой народного просвещения определяется важностью поставленного вопроса для государства на тот момент времени, так как именно от того, насколько организованным будет аппарат управления, зависит способность системы образования сохранять качественную стабильность, устойчивость и выполнять поставленные перед ней задачи. Еще до истечения первого десятилетия существования советского государства, управление образованием претерпело значительные изменения. Этого требовали как новые задачи, поставленные перед Народным комиссариатом просвещения, и введение всеобщего обязательного обучения, так и дополнительные факторы, начиная от условий преодоления социально-экономического кризиса в стране и заканчивая введением нового административно-территориального деления, которое завершилось лишь к 1930 г.

Для проведения социалистической модернизации страны требовалось создать соответствующую новую модель управления на всех уровнях власти: центральном, региональном и местном. При конструировании региональной управленческой системы (уровень областей, краев, АССР, входивших непосредственно в РСФСР), изменения в ней происходили по следующим направлениям: функции и структура государственных и партийных органов власти, их взаимодействие между собой, кадровая политика, административно-территориальное деление. Преобразование органов управления на местах шло в соответствии с проводившейся реструктуризацией Народного комиссариата просвещения и на основе выпускавшихся им постановлений, которые, в первую очередь, учитывали нюансы распределения полномочий между структурами разного уровня и разделением выполняемых ими функций. Соответственным образом и определялся облик местных отделов народного образования (ОНО) в регионах, включая Ставропольский округ и, позднее, Северокавказский край.

В 1928 г. ВЦИК И СНК РСФСР приняли положение «О краевых (областных) отделах народного образования», очертившее круг вверяемых указанным органам задач и их структуру. На них возлагалось:

а) общее руководство работой окружных отделов народного образования края (области);

б) управление учреждениями просвещения в крае (области), которые находились в непосредственном ведении краевого (областного) исполнительного комитета;

в) организация деятельности расположенных на территории края (области) заведений и учреждений, непосредственно подчиненных Народному Комиссариату просвещения РСФСР;

г) разработка и осуществление в краевом (областном) масштабе мероприятий по введению всеобщего начального обучения;

д) общее руководство политико-просветительным делом, в частности, работой по ликвидации неграмотности среди взрослого населения в крае (области);

е) общее руководство мероприятиями по развитию профессионально-технического образования в крае (области);

ж) проведение в краевом масштабе мероприятий, обеспечивающих создание условий для деятельности учреждений. В том числе, в круг обязанностей крайОНО входила организация курсов по повышению квалификации работников просвещения, а также рациональное распределение кадров в соответствии с текущей необходимостью;

з) общее руководство национальными учебными учреждениями на территории края (области);

и) общее руководство в краевом (областном) масштабе деятельностью по борьбе с детской беспризорностью и социально-правовой охраной несовершеннолетних;

к) общее руководство учетом и охраной памятников природы, старины и искусства и руководство музеями краевого (областного) значения; содействие развитию научно-исследовательской работы краеведческого характера и направление этой работы в соответствии с потребностями края (области);

л) руководство идеологическим контролем средств массовой информации (периодической печати);

м) общее руководство театральным, кинематографическим и экскурсионным делом в крае (области);

н) утверждение, в установленном порядке, уставов техникумов и непосредственное управление всеми техникумами, расположенными на территории края (области), независимо от источников их финансирования, кроме переданных в ведение окружных исполнительных комитетов; назначение руководящего персонала всех техникумов, расположенных на территории края (области);

о) руководство, в пределах ограниченной Наркомпросом, рабочими факультетами, находящимися на территории края (области);

п) участие, совместно с Наркомпросом РСФСР, в управлении высшими учебными заведениями, находящимися на территории края (области);

с) разработка как по заданиям вышестоящих органов, так и по своей инициативе проектов постановлений и инструкций по предметам своего ведения и внесение их в соответствующих случаях на утверждение президиума краевого (областного) исполнительного комитета;

т) разрешение, в пределах своей компетенции, жалоб на действия подчиненных учреждений и должностных лиц [4].

В положении указывалось, что структура краевого (областного) отдела (управления) народного образования должна была определяться краевым (областным) исполнительным комитетом по соглашению с Народным комиссариатом просвещения РСФСР [4]. В наиболее распространенном варианте это обозначало, что в состав отдела входил заведующий, его заместитель, а также инспектора по основным отраслям работы в области просвещения. Для разрешения организационных вопросов создавался инспекторский аппарат, тогда как финансовые и технические проблемы решались в канцелярии и бухгалтерии.

Инспекция продолжала, как и в предыдущее десятилетие, играть заметную роль в определении порядка функционирования отделов народного образования, и ей уделялось достаточно много внимания. Так, 5 августа 1929 г. ЦК ВКП(б) опубликовал постановление «О руководящих кадрах народного образования», согласно которому следовало подготовить не менее 2500 инспекторов и окружных работников и всерьез расширить организационно-инспекторский отдел Академии коммунистического воспитания [8, с. 256–265]. Следующим документом, в котором оговаривались более или менее комфортабельные условия работы инспекции, было постановление СНК РСФСР «Об условиях труда инспекторов просвещения», увидевшее свет в апреле 1930 г. Согласно этому постановлению, назначение, увольнение и перемещение окружных (районных) инспекторов народного образования по предварительному согласованию с краевыми (областными) отделами народного образования производилось окрисполкомами (райисполкомами). Также районные инспекторы социального воспитания и политико-просветительной работы законодательно обеспечивались: 1) помещением за счет местного бюджета, с отоплением и освещением по установленным для данной местности нормам; 2) оплатой расходов по служебным разъездам в размере фактического объема расходов по найму помещения и средств передвижения; 3) ежегодными очередными отпусками сроком в один месяц с сохранением содержания; 4) возможностью не реже одного раза в 3 года посвящать не менее месяца работе по повышению квалификации (в специальных учреждениях по повышению квалификации или иным способом), с освобождением на этот срок от работы и с сохранением за ними содержания, а также с оплатой в установленном размере стоимости проезда и суточных. Помимо этого дети, сироты и полусироты районных и окружных инспекторов социального воспитания и политико-просветительной работы принимались во все учебные заведения и дошкольные учреждения, а также учреждения профессионального образования в порядке первой очереди наравне с детьми рабочих, причем бесплатно [6].

Но работа инспекции все же не достигла должного уровня организации и высокой эффективности по многим причинам: из-за недостатка управленческой подготовки, нежелания некоторых инспекторов идти на компромисс с учительством и пользоваться его опытом и т. д. Бесспорное положительное влияние инспекции на состояние образования в регионах несколько сглаживалось противоречием между формирующейся жесткой административно-командной системой и гибкостью методического руководства, каковым могла бы стать инспекция.

В начале 30-х гг. ХХ в. ситуация с местными органами управления народным образованием вновь изменилась. Во многом это было связано с проводившейся административной реформой, которая не прекращалась на протяжении нескольких лет. В результате проведения политики районирования 1923–1929 гг., когда был сделан переход от деления страны на губернии и уезды к делению на области (края), округа и районы, на территории РСФСР было создано тринадцать областей и краев. В 1928–1929 гг. политика районирования проводилась форсированными темпами, и в результате за эти два года было создано восемь из тринадцати новых областей и краев. Ставропольский округ не стал исключением из правила реорганизации административно-территориального деления и отошел в прямое подчинение Северо-Кавказскому краю с центром в Ростове-на-Дону, чьей административно-территориальной единицей был до того. С 10 января 1934 г. краевым центром стал Пятигорск, с января 1936 г. — Орджоникидзе, с 15 декабря 1936 г. — Ворошиловск. И только 12 января 1943 года, после очередных изменений в административном делении, Указом Президиума Верховного Совета СССР административный центр края город Ворошиловск был переименован в Ставрополь, а Орджоникидзевский край — в Ставропольский. Поэтому окружные отделы народного образования также были ликвидированы, а основной единицей стали областные и краевые отделы народного образования (крайОНО), которые руководили районными отделами образования (райОНО).

Кроме того, именно в 1930 г. стала набирать обороты кампания культпохода, начавшаяся по инициативе ВЛКСМ и ставшая новым витком проведения мероприятий по ликвидации неграмотности и малограмотности населения. В связи с этим декабрьское совещание заведующих крайОНО и наркомов автономных республик РСФСР 1929 г. приняло несколько постановлений на основе опыта отдельных краевых и областных отделов народного образования (в частности, Нижневолжского крайОНО) и пришло к выводу о крайней необходимости перестройки аппаратов местных органов управления просвещения. На основании указанных документов впоследствии был выпущен приказ народного комиссара просвещения А. С. Бубнова, в котором не только предлагалось ОНО воспользоваться предложенным опытом для организации массовой культурной работы на своей территории, но и вменялось Организационно-плановому управлению НКП разработать проект новой структуры ОНО [3, с. 3–4].

Совещание заведующими краевыми и областными ОНО, состоявшееся уже в апреле 1930 г., подтвердило необходимость изменений. Указывалось на то, что «успешное выполнение основных задач культурного строительства возможно только при условии организации вокруг практического проведения этих задач широкой пролетарской общественности, при условии непосредственного участия в этом строительстве рабочих, батраков, бедноты, колхозников, актива середняков, на основе единого плана культурной работы, осуществляемого различного рода массовыми организациями при руководящем участии органов народного образования и под общим руководством партийных организаций», а также что работа органов образования, призванных возглавить массовый культпоход, должна быть поставлена так, чтобы превратить ОНО в «центры, организующие активность масс». Резолюция совещания устанавливала реорганизацию окрОНО в инспекцию народного образования при президиуме окрисполкомов; в районах должны были быть созданы районные отделы народного образования; в деревнях, совхозах, колхозах и на предприятиях формировалась специальная сеть культуполномоченных. Также особое внимание уделялось роли ОНО в просвещении национальных меньшинств и вопросу введения всеобщего начального обучения [11, с. 3–4]. Относительно последнего было принято отдельное постановление, гласившее: «1. Всеобщее обязательное начальное обучение как проблема важнейшего народно-хозяйственного порядка должно быть введено в максимально краткие сроки… Поэтому совещание считает необходимым с 1930/31 г. повсеместное введение всеобщего обязательного начального обучения для детей 8–10 лет (с отступлением для отдельных культурно-отсталых национальных и отдаленных районов), обязательное обучение переростков (11–15 лет) особой сетью школ ускоренного обучения и обеспечение начала (обязательность 5-х групп) введения обязательного семилетнего обучения в городах и в фабрично-заводских районах. 2. Организовать при сель- и горсоветах комитеты по введению всеобщего обучения с тем, чтобы всю эту работу поставить в порядке широчайшей мобилизации сил и средств самого населения» [10, с. 20].

С момента начала разработки решения о ликвидации округов появилась и реакция Народного комиссариата просвещения: работники организационно-планового управления Наркомпроса подготовили новый проект положений о краевых, районных и городских ОНО, а также составе их штатов. Согласно предложенным изменениям, большая нагрузка ложилась именно на райОНО: в их ведение передавалась вся сеть учреждений социального воспитания до школ повышенного типа включительно, сеть низшего профобразования, сеть учреждений политпросвета (до крестьянских и колхозных университетов и профшкол включительно). Кроме того, новым райОНО передавалась вся работа по планированию дела народного образования в районе, они должны были на основе общих указаний крайОНО и Наркомпроса составлять конкретные оперативный и перспективный планы развития:

«а) массовой сети учреждений социального воспитания (дошкольное воспитание, школы I ступени, ФЗС, ШКМ, внешкольная массовая работа);

б) массовой политико-просветительной работы (ликвидация неграмотности, рабочие и крестьянские курсы, школы взрослых и библиотек и избы-читальни, клубы, школы-передвижки);

в) массовой сети по искусству (художественные кружки самодеятельности, кино и радиофикации), а также план подготовки и переподготовки кадров низового советского аппарата» [1, с. 22–23].

В 1932 г. к структуре краевых и областных ОНО было добавлено особое межведомственное методическое бюро. В круг его функций входило «обеспечение необходимого участия в работах ОНО хозяйственных, профессиональных, общественных организаций, фабрично-заводских предприятий, учебных заведений, научных и научно-исследовательских учреждений, а также установление связи и единства осуществляемой на местах в области подготовки кадров учебно-методической работы» [5, с. 5–6]. Бюро должны были обеспечивать разработку программно-методических вопросов, относящихся к сфере профессионального образования в области или крае, рассматривать изданные Наркомпросом и хозяйственными организациями указания дабы впоследствии реализовывать их с поправками на конкретный регион, инспектировать работу профессионально-технических учебных заведений — словом, ведали частью профессионального образования и создавались для обеспечения качественной подготовки специалистов. В состав такого бюро входили: а) представитель от ОНО; б) представители профессиональных и общественных организаций; в) представитель отдельных учебных заведений и научно-исследовательских институтов области (края); г) члены Государственного ученого совета, проживавшие в области (крае), вплоть до расформирования ГУСа; д) представители кадров хозяйственных органов области; е) научные работники [5, с. 6].

Проект структуры краевых и областных ОНО, принятый на совещании заведующих отделами в 1932 г., включал в себя до шестнадцати отделов и секторов со строго разграниченными функциями [2, с.8–9]. Но впоследствии в нем произошли серьезные изменения, во многом связанные с тенденцией к упрощению состава отделов и сокращению штатов краевых и областных ОНО. Структура областных и краевых отделов народного образования с 15 августа 1934 г., по постановлению СНК РСФСР, должна была включать в себя:

  1. Сектора: школы и школьной инспекции; подготовки учителей; политпросветработы (с выделением особой библиотечной группы); театральных и зрелищных мероприятий; планово-финансовый.

  2. Группы: по дошкольному воспитанию; по детским домам; специальная; управления делами.

Кроме того, в состав краевых и областных отделов народного образования входили местные органы Главного управления по делам литературы и издательств и Главного управления по контролю за зрелищами и репертуаром [7, с. 2–3].

Упрощенный, по сравнению с организацией органов, состав районных ОНО не предполагал наличия групп или секторов. Он определялся, в первую очередь, наличием группы участковых инструкторов: участковые инструкторы по дошкольной, школьной и внешкольной работе — от 2 до 4 представителей на район, участковые инструкторы по библиотекам, ликвидационным пунктам, школам взрослых избам-читальням — по 1–3 человека на район, а также 1 статистик [7, с. 3].

На основе указанного постановления 14 сентября 1934 г. был выпущен приказ по Наркомпросу, подтвердивший реорганизацию краевых, областных и районных ОНО. Он установил принятую структуру отделов и упразднил часть прежних секторов и групп: а) группу проверки исполнения, б) сектор статистики, в) сектор снабжения, г) сектор искусств, д) сектор учета и распределения кадров по народному образованию. Помимо этого, в некоторых краях и областях были созданы особые строительные сектора — в том числе, и в Северокавказском крайОНО. В остальных случаях руководство строительством передавалось планово-финансовому сектору, где вводилась дополнительная штатная должность инспектора по строительству.

Прописывалась и структура городских отделов народного образования. При этом существовали различия в количестве составляющих групп для краевых и областных центров и для остальных городов. Так, в отделах народного образования Ставрополя, так же как и в районных, никаких отдельных секторов и групп не создавалось. Штаты горОНО были схожи со штатами крайОНО, но дополнительно могли включать в себя: а) инспектора по делам литературы и издательства, и контролю за зрелищами и репертуаром — 1–2 на город, б) инспектора по детским домам — 1–2, в) инспектора по строительству в тех городах, где развернуто значительное школьное строительство — 1 [9, с.10–12].

Таким образом, к началу 1930-х гг. структура органов управления народным образованием на местах претерпела существенные изменения. В качестве низового звена цепи учреждений выступили районные и городские ОНО, которые сохранили в качестве важной составляющей инспекторский аппарат и подчинялись краевым и областным отделам. Последние же, в свою очередь, проводили в жизнь директивы Народного комиссариата просвещения. По итогам проведенной централизации произошла унификация форм и методов управления, появилась четко структурированная система местных органов, находящихся в иерархичном соподчинении вплоть до высших общесоюзных органов. Это стало одним из факторов, способствовавших тому, что даже в условиях протекания модернизационных процессов, которые были инициированы сталинским партийно-государственным руководством и с самого начала приобрели форсированный характер, Наркомпрос в короткий срок осуществил введение всеобщего обучения в стране и провел реорганизацию профессионального образования на всех его уровнях.


Литература:

  1. Ликвидация округов и районные отделы народного образования / Бюллетень НКП. 1930. № 23. С. 22–23.

  2. О структуре край- и облоно. Резолюция совещания зав. край- и облоно совместно с наркомами по просвещению АССР / Бюллетень НКП. 1932. № 71. С. 8–9.

  3. Отделам народного образования и культурно-просветительным учреждениям / Бюллетень НКП. 1930. № 10.

  4. Положение ВЦИК и СНК РСФСР «О краевых (областных) отделах народного образования» от 2.07.1928 г. [Электронный ресурс] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=21499 (дата обращения: 2.09.2012 г.)

  5. Положение о межведомственном методическом бюро при край- и облоно / Бюллетень НКП. 1932. № 40. С. 5–6.

  6. Постановление СНК РСФСР «Об условиях труда инспекторов народного образования» от 3 апреля 1930 г. [Электронный документ] / URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=ESU;n=22530 (дата обращения: 3.09.2012 г.)

  7. Постановление СНК РСФСР «О реорганизации местных органов народного образования» от 15.08.1934 г. / Бюллетень НКП. — 1934. — № 27. С. 2–3.

  8. Постановление ЦК ВКП(б) «О руководящих кадрах народного образования» от 5.09.1929 г. / Справочник партийного работника. Вып.7, ч. 2. М., 1930. С. 256–265.

  9. Приказ по Народному комиссариату просвещения «О реорганизации местных ОНО» от 14.09.1934 г. / Бюллетень НКП. — 1934. — № 29.

  10. Проверить готовность ОНО к введению всеобщего обучения с 1930/31 г. / Бюллетень НКП. 1930. № 21.

  11. Резолюции совещания заведующих краевыми и областными ОНО, проходившего 9–10 апреля 1930 г. / Бюллетень НКП. 1930. № 13. С. 3–4.


Обсуждение

Социальные комментарии Cackle