На протяжении последних 20 лет в Российской Федерации проводится судебная реформа. Её основные задачи и направления были определены Концепцией судебной реформы, утвержденной постановлением верховного Совета РСФСР 24 октября 1991 г. [1]. Эта Концепция стала «в известной мере идеологической основой преобразования судебной системы» [2], наметила основные пути реформирования судебной системы и предусмотрела создание в России мировых судов.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [3] в качестве одного из звеньев судебной системы предусмотрел мирового судью, отнеся его к судам субъектов Российской Федерации.
Дальнейшее свое развитие законодательство о мировом судье получило в Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 188-ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» [4] и в аналогичных законах субъектов Российской Федерации.
Качество любого инструмента, в том числе правового, познается при его практическом применении.
Данная статья посвящена проблеме организации деятельности российских мировых судей в части создания судебных участков мировых судей в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» мировые судьи осуществляют свою деятельность в пределах судебных участков. Общее число мировых судей и количество судебных участков субъекта РФ определяются федеральным законом по законодательной инициативе соответствующего субъекта Российской Федерации, согласованной с Верховным Судом Российской Федерации, или по инициативе Верховного Суда Российской Федерации, согласованной с соответствующим субъектом Российской Федерации. Судебные участки и должности мировых судей создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации.
В ходе работы по подготовке законопроектов о границах судебных участков мировых судей законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации столкнулись с рядом проблем.
Мировые судьи в соответствии с Федеральным конституционным законом от 07 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» являются судьями общей юрисдикции [5]. В отличие от федеральных судей, которые также входят в систему общей юрисдикции, мировые судьи назначаются на определенный судебный участок. Судебный участок представляет собой территориальную единицу, на которую распространяется юрисдикция определенного мирового судьи.
Федеральным законом определено только два критерия, которыми обязаны руководствоваться региональные законодатели при создании судебных участков. Точнее говоря, определен единственный критерий — численность населения на судебном участке. Второй критерий выступает как дополнительный и учитывается в случаях, когда численность населения административно-территориального образования менее низшего допустимого предела.
В настоящее время судебные участки создаются из расчета численности населения на одном участке от 15 до 23 тысяч человек. В административно-территориальных образованиях с численностью населения менее 15 тысяч человек создается один судебный участок (ст. 4 Федерального закона). При этом отсутствуют критерии, в каких случаях следует исходить при образовании судебных участков из расчета населения до 23 тысяч, если есть возможность образовать большее число судебных участков при меньшем количестве обслуживаемого населения.
Таким образом, количество судебных участков поставлено в жесткую зависимость от количества населения субъекта Российской Федерации.
Однако, как показывает практика, нагрузка того или иного судебного участка зависит далеко не от количества населения. Например, в городах судебных дел, безусловно, больше, чем в сельской местности. По отдельным регионам сложилась ситуация, когда на отдельных мировых судей нагрузка составляет в два-три раза больше, чем на других. Влияет на нагрузку мировых судей криминогенная обстановка на территории (в границах) судебного участка, количество расположенных на участке рынков, вокзалов, страховых компаний, финансово-кредитных учреждений, поскольку резко возрастает количество уголовных дел, дел об административных правонарушениях, страховых споров, дел, связанных с защитой прав потребителя и т. д. Также необходимо отметить, что определенный Федеральным законом «О мировых судьях в Российской Федерации», единственный критерий создания судебных участков — численность населения — не позволяет учитывать особенности отдельных регионов (в первую очередь Сибири и Дальнего Востока) с большой протяженностью территории и низкой плотностью населения [6].
Подытоживая нужно констатировать, что нагрузка мировых судей зависит от места расположения судебного участка, социально-психологического состояния населения, его восприятия понятия «судебная защита», от места расположения крупных предприятий, и других факторов, а не только от количества населения проживающих в границах судебного участка.
Проблемы практической реализации норм законодательства о создании судебных участков в субъектах Российской Федерации можно рассмотреть на конкретном примере деятельности мировых судей Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. В соответствии с федеральными законами «О мировых судьях», «Об общем числе мировых судей и количестве судебных участков в субъектах Российской Федерации» [7] в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре создано 76 судебных участков и соответствующее им число должностей мировых судей.
Население автономного округа на 1 января 2012 года, по данным Территориального органа федеральной службы государственной статистики по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре составляет 1561200 тысяч человек.
В ряде административно-территориальных образований Ханты-Мансийского автономного округа — Югры численность населения, проживающего на одном судебном участке, превышает или приближается к максимальной расчетной численности, предусмотренной федеральным законодательством. Так, в г.Нефтеюганске в среднем численность населения, проживающего на одном судебном участке, составляет 25000 человек, в Советском районе — 24100 человек, в Сургутском районе — 23400 человек, в г.Сургуте — 22600 человек.
Необходимо также принять во внимание, что для Ханты-Мансийского автономного округа — Югры расчет численности населения, приходящегося на один судебный участок, весьма условен, так как зачастую реальное число обслуживаемого мировым судьей населения превышает количество зарегистрированных в данной местности жителей в несколько раз. Данное обстоятельство объясняется большой миграцией населения (по итогам 9 месяцев 2012 года в автономном округе на миграционный учет поставлено 13300 иностранных граждан), а также широким применением вахтового метода работы.
Кроме того, опыт работы мировых судей автономного округа свидетельствует о том, что критерием создания судебных участков на региональном уровне должно быть не только количество человек, проживающих на территории судебного участка, но и нагрузка на мировых судей по рассмотрению дел. В Ханты-Мансийском автономном округе — Югре есть судебные участки с большим количеством населения и сравнительно невысокой нагрузкой на одного мирового судью, а есть участки, которые по количеству населения не превышают максимально допустимого значения, но по нагрузке значительно превосходят как среднеокружные, так и среднероссийские показатели.
Статистические данные о работе мировых судей подтверждают сохранение тенденции ежегодного увеличения служебной нагрузки на одного мирового судью в автономном округе. При этом, практика работы мировой юстиции в автономном округе показывает, что без увеличения числа мировых судей и количества судебных участков качественно изменить ситуацию с большими нагрузками на мировых судей невозможно.
Пример из практики, так, согласно статистическим данным Департамента управления делами Губернатора Ханты-Мансийского автономного округа — Югры о работе мировых судей автономного округа, нагрузка мировых судей г.Урай по рассмотрению уголовных, гражданских дел, дел об административных правонарушениях ежегодно увеличивается с 2002 года. За 12 месяцев 2011 года средняя нагрузка на одного мирового судью г.Урай составила 464 дела в месяц, что на 224 дела выше среднеокружного показателя. За первое полугодие 2012 года средняя нагрузка на судью составила 677 дела в месяц, что на 407 дела выше среднеокружного показателя. При этом следует заметить, что численность населения г.Урая по статистическим данным составляет 39500 человек, на территории города создано два судебных участка, т.е в среднем по 19800 человек на каждом судебном участке. Для сравнения возьмем нагрузку мировых судей за тот же период с численностью населения, на судебном участке превышающей максимальную численность, установленную федеральным законом. Численность населения г.Нефтеюганска по статистическим данным составляет 125200 человек, на территории города создано пять судебных участков, в среднем на одном участке по 25000 человек. За 12 месяцев 2011 года средняя нагрузка на одного мирового судью г.Нефтеюганска составила 192 дела в месяц, что на 48 дела ниже среднеокружного показателя. За первое полугодие 2012 года средняя нагрузка на судью составила 290 дела в месяц, что на 20 дел выше среднеокружного показателя.
Как показывает судебная статистика, нагрузка по каждому судебному участку мирового судьи далеко не равномерна.
Проблема неравномерности нагрузки, если она постоянна, подлежит разрешению, на взгляд автора, путем своевременного внесения изменений в законодательство субъектов Российской Федерации, устанавливающее границы территорий судебных участков. Но в ряде случаев, в связи с установлением в Федеральном законе численности населения на судебном участке в 15–23 тысяч человек, внесение изменений в границы судебного участка с уменьшением или увеличением сверх указанных пределов представляется невозможным. В то же время, в связи с постоянно низкой нагрузкой, в ряде случаев целесообразным является создание одного судебного участка на территории с численностью населения более 23 тысяч человек либо в связи с повышенной нагрузкой создание дополнительного судебного участка на территории с численностью населения менее 15 тысяч человек.
Кроме того, необходимо учитывать те субъекты Российской Федерации, которые имеют большую площадь территории, и, как следствие этого, протяженность между судебными участками и населенными пунктами составляет значительные расстояния, что в комплексе с существующими проблемами транспортного сообщения и климатическими условиями, особенно в зимний период, затрудняет полноценный доступ населения к мировым судьям, тем самым нарушая конституционные права граждан.
Таким образом, создание судебных участков по количественному составу населения не оправдало себя на практике. В связи с этим высказываются предложения ввести дополнительные критерии помимо критерия численности. При этом в городах определяющим должно быть количество уголовных преступлений и гражданская конфликтность, а в сельской местности — территориальная удаленность населенных пунктов.
Позитивным было бы создание в административно-территориальных единицах входящим в судебный район минимальное количество судебных участков мировых судей не менее двух. Тогда можно решить многие проблемы организационного и процессуального характера, в частности, замещения мировых судей во время их временного отсутствия (болезнь, отпуск и иные уважительные причины) либо при прекращении или приостановлении полномочий мирового судьи. В этом случае исполнение его обязанностей будет возлагаться на мирового судью другого судебного участка, но того же населенного пункта.
Между тем, сложившаяся в настоящее время практика замещения мирового судьи во время его временного отсутствия либо при прекращении или приостановлении его полномочий, мировым судьей ближайшего судебного района, создает для граждан значительные трудности (отдаленность, труднодоступность района, отсутствие транспортного и иного сообщения, денежных средств и т. п.) и, тем самым, препятствует их доступу к правосудию.
На основании изложенного, для изменения существующего порядка создания судебных участков мировых судей, полагаем целесообразным разработать и закрепить на федеральном уровне нормативы, на основании которых станет возможным обоснованно определять общее число мировых судей и количество судебных участков в субъектах Российской Федерации.
Литература:
Ведомости СНД и ВС РСФСР. — 1991. — № 44. — Ст.1435.
См.: Кашепов В. П. Реализация конституционных положений об основах судебной власти // Журнал российского права. — 2010. — № 10.
СЗ РФ. — 1997. — № 1. — Ст. 1.
СЗ РФ. — 1998. — № 51. — Ст. 6270.
СЗ РФ. — 2011. — № 7. — Ст. 898.
Максимов В. В. Мировая юстиция: проблемы и перспективы / В. В. Максимов // Журнал российского права. — 2011. — № 9. — С.51–52.
СЗ РФ. — 2000. — № 1. — Ст. 1.