Соблюдение и реализация принципов открытости и гласности при проведении выборов позволяют уменьшить возможные ошибки в момент голосования и подсчетов голосов, воспрепятствовать фальсификации итогов голосования, повысить уровень легитимности выборов.

Согласно пункту «д» части 2 статьи 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (далее — Конвенция о стандартах демократических выборов), при проведении справедливых выборов обеспечивается организация избирательного процесса беспристрастными избирательными органами, работающими открыто и гласно под действенным общественным и международным наблюдением [1].

Как отмечает Л. Н. Нудненко, анализ действующего законодательства позволяет выделить следующие условия, определяющие возможность проведения выборов открыто и гласно. Это деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и избирательных комиссий по информированию избирателей о порядке и сроках подготовки и проведения выборов; членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса; доверенных лиц кандидатов в депутаты и на выборные государственные, муниципальные должности; наблюдателей в день голосования на избирательных участках; журналистов и средств массовой информации [2].

Наиболее распространенный способ реализации принципа открытости и гласности является институт наблюдателей, который проверен практикой в последние годы становления демократии и института выборов в Российской Федерации. Как известно, в советский период термин «наблюдатели» в законодательстве отсутствовал, но согласно статьи 8 Закона РСФСР от 27 октября 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР» фактическое наблюдение за проведением выборов могли осуществлять представители трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, окружных избирательных комиссий, органов государственной власти, доверенные лица, представители печати, телевидения, радио [3].

По мнению А. А. Белкина наблюдение за проведением выборов рассматривалось советским законодателем как «общепубличная» функция, которую вправе были осуществлять представители общественности независимо от наличия или отсутствия юридически оформленных отношений с кандидатами в депутаты. И это было весьма существенной гарантией открытости и гласности реализации пассивного избирательного права. В настоящее время функция наблюдения из «общепубличной» переведена в разряд «персонально-субъектной», так как она осуществляется доверенными лицами и наблюдателями кандидатов в депутаты и избирательных объединений [4].

Согласно части 1 статьи 14 Конвенции о стандартах демократических выборов каждый кандидат, каждая политическая партия (коалиция), иное общественное объединение (общественная организация), группа избирателей, другие субъекты выборов, указанные в конституции, законах, вправе в порядке, установленном законами или нормативными актами, принимаемыми органами, организующими выборы, назначить национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования [1].

Конвенция о стандартах демократических выборов устанавливает две функции наблюдения при проведении выборов — «общепубличную» и «персонально-субъектную».

Согласно части 4 статьи 30 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ), при проведении выборов наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. При этом законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями [5].

Согласно пункту 17 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ закон — федеральный конституционный закон, федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 8 статьи 23 Федерального закона от 10.01.2003 N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» наблюдателей вправе назначить каждый зарегистрированный кандидат, каждая политическая партия, выдвинувшая зарегистрированного кандидата [6].

На основании части 1 статьи 33 Федерального закона от 22.02.2014 N 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» наблюдателей вправе назначить каждая политическая партия, зарегистрировавшая федеральный список кандидатов, каждый кандидат, зарегистрированный по соответствующему одномандатному избирательному округу [7].

Таким образом, федеральное законодательство о выборах не предусматривает назначение наблюдателей иными общественными объединениями, тем самым на выборах федерального уровня заложена персонально-субъектная модель наблюдателей.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ законодательство Российской Федерации о выборах составляют Конституция Российской Федерации, настоящий Федеральный закон, иные федеральные законы, конституции (уставы), законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты о выборах, принимаемые в Российской Федерации.

Подпунктом «в« и «к» пункта 2 статьи 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что законом субъекта Российской Федерации в пределах полномочий, определенных федеральным законом, устанавливается порядок проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а также порядок проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) [8].

С учетом системного толкования положений Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ и Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ федеральным законодателем предоставлено право субъектам Российской Федерации устанавливать возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями.

Согласно статьи 5 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. При этом право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица — общественные объединения.

Федеральным законом от 12.06.2002 N 67-ФЗ не урегулирован вопрос по требованиям к общественному объединению, которое может назначить наблюдателей. Согласно статьи 27 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» только общественное объединение, являющееся юридическим лицом, имеет право участвовать в выборах и референдумах в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Таким образом, только общественное объединение, являющееся юридическим лицом, праве назначать наблюдателей при проведении выборов в Российской Федерации.

Согласно пункту 25 статьи 2 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, избирательное объединение — политическая партия, имеющая в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах, а также региональное отделение или иное структурное подразделение политической партии, имеющие в соответствии с федеральным законом право участвовать в выборах соответствующего уровня. При проведении выборов депутатов представительных органов муниципальных образований по одномандатным и (или) многомандатным избирательным округам, глав муниципальных образований избирательным объединением является также иное общественное объединение, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне, соответствующем уровню выборов, или на более высоком уровне, или соответствующее структурное подразделение указанного общественного объединения. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования, а в случае назначения выборов в орган местного самоуправления в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования. Указанные сроки не распространяются на иные изменения и дополнения, вносимые в устав общественного объединения.

В частности указанная норма содержит требования по организационно-правовым формам общественных объединений, которые могут быть избирательными объединениями, — это общественные организации либо общественные движения. Но при проведении выборов избирательное объединение вправе назначать наблюдателей. Анализируя положения Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ можно сделать вывод об отсутствии каких-либо требований к иным общественным объединениям, которые могут назначить наблюдателей.

Согласно статье 7 Федерального закона от 19.05.1995 N 82-ФЗ «Об общественных объединениях», общественные объединения могут создаваться в одной из следующих организационно-правовых форм — общественная организация (общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан), общественное движение (общественным движением является состоящее из участников и не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, поддерживаемые участниками общественного движения), общественный фонд (общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели), общественное учреждение (общественным учреждением является не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих уставным целям указанного объединения), орган общественной самодеятельности (органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания), политическая партия.

Из всех организационно-правовых форм общественных объединений только общественной организации и общественному движению общественно-политическая деятельность очень близка при осуществлении уставной деятельности и целей. В этой связи имеется необходимость уточнить в Федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ требования к организационно-правовым формам общественным объединениям, которые могут назначать наблюдателей, — это общественные организации и общественные движения.

Анализ избирательного законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выявить, что тринадцать регионов предусмотрели возможность субъектам Российской Федерации установлена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями — это Республика Татарстан, Республика Саха (Якутия), Карачаево-Черкесская Республика, Удмуртская республика, Республика Коми, Алтайский край, Красноярский край, Камчатский край, Белгородская область, Вологодская область, Липецкая область, Саратовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ [10].

При этом общественные объединения могут назначить наблюдателей не на всех уровнях выборов. Большинство вышеуказанных субъектов Российской Федерации предусмотрели возможность назначения иными общественными объединениями наблюдателей на выборах в органы местного самоуправления (Вологодская область, Красноярский край, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Татарстан, Саратовская область, Ямало-Ненецкий автономный округ), а в Липецкой и Белгородской области, Камчатском крае возможно при проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления. В Камчатском крае, Республике Саха (Якутия) и Удмуртской Республике возможно назначение иными общественными объединениями наблюдателей на выборах в депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Только в Алтайском крае возможно назначение иными общественными объединениями наблюдателей на всех уровнях выборов.

При этом региональный законодатель установил требования к общественным объединениям:

– общественное объединение, зарегистрированное на уровне, соответствующем уровню выборов, или более высоком уровне, вправе назначить наблюдателей (Красноярский край, Карачаево-Черкесская Республика, Саратовская область);

– каждое из общероссийских или республиканских общественных объединений, зарегистрированных в соответствии с федеральным законом (Республики Саха (Якутия);

– общественным объединением, устав которого предусматривает участие в выборах и которое создано в форме общественной организации либо общественного движения и зарегистрировано в соответствии с законом на уровне муниципального образования или на более высоком уровне. При этом указанное общественное объединение либо внесенные в его устав изменения и дополнения, предусматривающие участие в выборах, должны быть зарегистрированы не позднее чем за один год до дня голосования на выборах депутатов представительного органа (Липецкая область, Ямало-Ненецком автономном округе). При этом в Камчатском крае в случае назначения выборов в представительный орган муниципального образования в связи с досрочным прекращением его полномочий — не позднее чем за шесть месяцев до дня голосования.

Согласно части 3 статьи 1 Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ, законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, дополняющие гарантии, установленные настоящим Федеральным законом. Каких-либо других требований к общественным объединениям федеральным законодательством не предусмотрено, кроме их государственной регистрации в качестве юридических лиц. В связи с чем, считаем вышеуказанные требования к общественным объединениям как превышение законодательных полномочий субъекта Российской Федерации.

На основании вышеизложенного считаем, что федеральному законодателю необходимо установить требования к общественным объединениям.

Во-первых, общественные объединения, имеющие право назначать наблюдателей, должны иметь статус юридических лиц.

Во-вторых, необходимо уточнение по организационно-правовой форме общественных объединений, среди которых наиболее подходящие — это общественные организации и общественные движения.

В-третьих, в федеральном законе от 12.06.2002 N 67-ФЗ также желательно установить общие положения по порядку назначения наблюдателей. На наш взгляд, наблюдателей может назначать общее собрание общественного объединения.

Литература:

1. Бюллетень международных договоров. 2006. N 2. С. 18–34.
2. Нудненко Л. А., Тхабисимова Л. А. Избирательное законодательство в России с 1993 по 2014 г. // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 1(50).
3. Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. N 44. Ст. 1305.
4. Белкин А. А. Избранные работы 90-х годов по конституционному праву. СПб., 2003. С. 274–275.
5. Российская газета, N 106, 15.06.2002.
6. Российская газета, N 6, 16.01.2003.
7. Российская газета, N 45, 26.02.2014,
8. Российская газета, N 206, 19.10.1999.
9. Российская газета, N 100, 25.05.1995.
10. СПС «Консультант Плюс. Регионы» по состоянию на 01.04.2017 г.