Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля



Парламентский контроль, как предполагающий контроль за действиями правительства со стороны органов законодательной власти, является одной из важнейших функций парламента. Цель данного вида контроля — обеспечение достижения большей эффективности и слаженности в деятельности всех органов власти по реализации государственной политики, минимизация нарушений законов отдельными органами исполнительной власти и их должностными лицами.

За рубежом важность того, что исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а, следовательно, возможностями для совершения разного рода злоупотреблений, осознана давно.

«Исторически первое парламентское расследование было проведено конгрессом США еще в 1912 году по факту гибели «Титаника». Опыт этих расследований лёг в основу повсеместно расширяющейся мировой практики парламентских расследований и является своего рода их эталоном. В последующей мировой практике результаты парламентских расследований подчас в решающей степени сказывались не только на событиях внутри страны, но и на внешнеполитических позициях государства. Достаточно вспомнить, что, например, в Италии и Японии парламентские расследования заканчивались отставкой премьер-министра, министров, или же судом и даже иногда самоубийством государственных деятелей, чье служебное поведение расследовалось» [1].

Парламентский контроль присущ всем государствам, не зависимо от уровня их развития. Широко он применяется в современных государственных системах стран Западной Европы, США.

Институт парламентского контроля и расследования включён и в правовые системы ряда стран СНГ — государств, являющихся стратегическими партнёрами России. Несмотря на то, что на постсоветском пространстве конституции только четырех государств СНГ непосредственно закрепляют контрольную функцию за парламентом (Кыргызстан, Молдавия, Туркменистан и Украина), в законодательстве всех стран СНГ, в том числе и на конституционном уровне, прописаны отдельные контрольные полномочия парламента в целом, его членов, комитетов и комиссий. В Конституции России этим вопросам посвящены часть 1 статьи 103, часть 5 статьи 101, пункт «а» части 1 статьи 114.

В целом институт парламентского контроля является общеправовым элементом, который необходим для любого государства, стремящегося к процветанию и развитию.

Парламентский контроль для многих зарубежных стран представлен, в первую очередь, всесторонне разработанной системой парламентского контроля за бюджетной политикой государства и рядом других сфер государственной деятельности, следовательно, и за деятельностью правительства.

Так, контрольные полномочия палат австрийского парламента по отношению к правительству состоят в том, что Национальный совет и Федеральный совет вправе обращаться с запросами к членам правительства по всем вопросам их деятельности, требовать представления необходимых сведений, давать по любым вопросам, относящимся к сфере исполнительной власти, рекомендации. К формам парламентского контроля можно отнести право Национального совета создавать специальные комитеты для расследования, в том числе в связи с теми или иными решениями правительства или его членов, ежегодные отчеты Счетной палаты Национальному совету, право Национального совета возбудить обвинение против членов федерального правительства в случае нарушения ими законов перед Федеральным конституционным судом. Национальный совет может выразить недоверие не только всему правительству, но и отдельным его членам, что влечет отставку соответственно всего правительства или его отдельных членов.

В палате общин британского парламента создаются специальные комитеты (selected committees), каждый из которых обладает контрольными функциями по отношению к одному из министерств.

В парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (Великобритания) существует институт ответственности перед парламентом правительства. Выражается это в праве представительного органа формировать правительство и обязанности последнего отчитываться о своей деятельности, а в случае признания его работы неудовлетворительной — уходить в отставку. В иных президентских или полупрезидентских республиках парламенты данных полномочий не имеют либо обладают ими не в полном объеме.

Особое место в системе парламентского контроля занимает бюджетный и финансовый контроль. В большинстве зарубежных европейских стран для повышения эффективности парламентского контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств создается специализированный коллегиальный орган типа счетной палаты. Так называются органы контроля в Австрии, Бельгии, Болгарии, Венгрии, Греции, Испании, Италии, Португалии, Румынии, Франции, ФРГ. В Польше подобный орган именуется Верховной контрольной палатой, в Словении — Счетным судом, в Финляндии — Ревизионным ведомством, в США — Бюджетное управление Конгресса, в Италии — Счетная палата, в Великобритании — Национальное контрольное управление. Аналогичный орган создан и в России. Его необходимость очевидна, поскольку депутаты при обсуждении финансовых вопросов особое внимание обращают на финансирование государственных программ, предоставление субвенций и субсидий, налоговых льгот в разрезе либо своего избирательного округа, либо по профилю деятельности комитета (комиссии), членом которого он является. Тем самым ни отдельные депутаты, ни комитеты (комиссии) чаще всего не в состоянии оценить весь бюджет и эффективность его исполнения.

В некоторых странах подобные органы призваны также оказывать помощь в контроле не только за исполнением бюджета, но и иных так называемых «финансовых» законов. Например, во Франции эта функция возложена на Счетную палату, которая состоит из семи отделений: первые два занимаются делами государственных служб, два других — делами местных органов власти, пятое — делами Министерства труда и национального здравоохранения (государственные больницы, социальные вопросы и социальное страхование), еще два отделения занимаются проверкой деятельности национализированных предприятий.

Конституции ряда европейских государств относят счетные палаты к органам парламента, осуществляющим контроль за исполнением бюджета. В их число входят Австрия, Венгрия. В некоторых странах Счетные палаты обладают статусом самостоятельного высшего органа финансового контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ). Счетные палаты могут быть наделены некоторыми функциями судебных органов. Это имеет место в таких странах, как Греция, Италия, Португалия, Франция, Словения. Характерной особенностью данных органов контроля за исполнением бюджета является их подотчетность парламенту.

В ряде стран аналогичные счетным палатам функции исполняются должностными лицами парламента: аудиторами — в Дании, государственными контролерами — в Латвии, Литве, Эстонии, государственными ревизорами — в Финляндии.

Большую роль выполняют создаваемые при парламентах органы, занимающиеся контролем экономического и технологического развития, а также дающие экспертные оценки в этой сфере деятельности (например, Национальный совет экономики и труда в Италии, Генеральное счетное управление и Управление по оценке технологии в США).

Для разрешения крупных проблем, требующих координации усилий нескольких комитетов, создаются так называемые исследовательские службы парламентов, зачастую расположенные при парламентских библиотеках и имеющие в силу этого в своем распоряжении обширные книжные фонды, периодические издания, исследования. Они располагают значительными средствами и возможностями для проведения самостоятельных исследований наиболее важных проблем экономики, законодательства, государственной службы, проведения экспертных оценок и обеспечения депутатов информацией, поступающей из независимых и достоверных источников. Причем в некоторых странах, например в Великобритании, доступ к этой информации лицам, не работающим в парламенте или правительстве, ограничен.

В России в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации на правах управления создана и эффективно функционирует Парламентская библиотека, которая осуществляет библиотечно-информационное обеспечение законотворческой деятельности, создает библиотечный фонд по вопросам права и парламентаризма, национальную коллекцию официальных документов, готовит библиографические указатели и другие материалы [2]. Инфодосье, подготовленные сотрудниками данной библиотеки, используются при проведении парламентских слушаний и других совещаний в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — верхней палате российского парламента.

Важное место в структуре парламентского контроля, на наш взгляд, занимают парламентские расследования, в ходе которых происходит установление фактов или событий, проверка деятельности соответствующих органов (лиц), проверка соответствия действий (решений) законодательству, придание публичного характера результатам расследования. Кроме того, для проведения парламентских расследований в некоторых государствах предусмотрена возможность создания независимых от органов исполнительной власти комиссий или комитетов с установленными национальным законодательством полномочиями. Так, их наличие предусмотрено в США, отдельных странах Западной и Восточной Европы.

Считаем, что парламентское расследование, это исключительно эффективное средство современной политики, позволяющее в значительной мере контролировать ход как внутриполитических процессов, так и оказывать влияние на состояние международных дел.

По мнению некоторых аналитиков, потребность в парламентских расследованиях в современных реалиях неуклонно растёт. В качестве основных причин этого называются следующие:

1) необходимость дальнейшей демократизации общества и совершенствования государственно-правового механизма;

2) отсутствие должной координации и взаимодействия при решении разного рода проблем и задач органами различных ветвей власти, приводящих к ситуациям, когда именно проведение парламентского расследования рассматривается как единственный путь их эффективного разрешения силами государственной власти;

3) высокий уровень преступности и коррупции, правового нигилизма в обществе;

4) участившиеся случаи проявления некомпетентности высшими должностными лицами государства, региональными властями и местными органами власти, руководителями крупных градо- и системообразущих предприятий и организаций;

5) рост количества латентных и выявленных фактов совершения злоупотреблений, противоправных деяний, а также случаев нецелевого использования государственных ресурсов и средств, что особенно значимо в условиях финансово-экономического кризиса, и ряд других [3].

Изучение передового зарубежного опыта парламентского контроля вообще, как самостоятельного явления без привязки к нашим практическим задачам ничего не даёт. Безусловно, опыт зарубежных стран не может просто так, бездумно, переноситься на российскую почву, требуется его критическое осмысление. Но тем самым он интересен и полезен именно с позиций необходимости разработки ключевых положений нашего законодательства, в частности, при доработке федеральных законов от 7 мая 2013 года № 77-ФЗ «О парламентском контроле» [4] и от 27 декабря 2005 года № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», которым регулируются общественные отношения, связанные с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства [5].

Сделать это удастся, на наш взгляд, только в том случае, если удастся его совместить с российскими условиями, с отечественной государственно–правовой теорией и практикой, актуальными задачами, стоящими перед обществом. Только в этом случае речь может идти о создании дееспособного, международно-признанного и понятного общественно-политического механизма.

Литература:

1. Зарубежный опыт осуществления парламентского контроля. Аналитический вестник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (выпуск 2). — М., 2009.
2. Положение об Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденное распоряжением Председателя ГД ФС РФ от 16 февраля 2004 года № 18р-1 // http://www.duma.gov.ru/structure/machinery/status/
3. Парламентский контроль в Российской Федерации. Научно-практическое пособие. — М.: Издание Государственной Думы, 2011. — 160 c.
4. Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2304.
5. Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 7.