В статье рассматриваются основные правовые аспекты, направленные на предупреждение и противодействие развития коррупционного явления, базирующиеся на передовом опыте других государств. Отмечается, что прокурорский надзор является одной из наиболее значимых институционально закрепленных явлений, позволяющих препятствовать распространению коррупции во многих странах. Делается вывод, что зарубежный опыт, несмотря на его доказанную относительно высокую эффективность в разработке правовых мероприятий по превенции коррупции, необходимо применять адаптированно и крайне взвешенно, исходя из того, законодательства различных стран достаточно сильно различаются. Анализируются международные стандарты и представлены несколько моделей противодействия коррупции специализации прокуроров в европейских странах для информирования о реформах прокуратуры. Эта статья может быть полезна и другим странам, реформирующим свои системы прокуратуры, чтобы обеспечить более эффективное судебное преследование за коррупционные правонарушения.

Ключевые слова: коррупция, профилактические меры по предупреждению коррупции, прокурорский надзор, преступления, противоправные действия, органы прокуратуры

The article discusses the main legal aspects aimed at preventing and countering the development of corruption, based on the best practices of other states. It is noted that the prosecutor's office is one of the most significant institutionally fixed phenomena that prevent the spread of corruption in many countries. It is concluded that the foreign experience, despite its proven relatively high efficiency in the development of legal measures for the prevention of corruption, must be applied in an adapted and extremely balanced manner, based on the fact that the legislation of different countries is quite different. It analyzes international standards and presents several anti-corruption models of specialization of prosecutors in European countries to inform the debate about prosecutorial reform. Other countries that are reforming their prosecution systems to better prosecute corruption offenses may also benefit from this article.

Keywords: corruption, preventive measures to prevent corruption, prosecutor's supervision, crimes, illegal actions

В настоящее время вопросы повышения эффективности борьбы с коррупцией остаются крайне актуальными [1]. В аспектах сдерживания, предупреждения коррупционных проявлений достаточно широкими полномочиями обладают органы прокурорского надзора как в Российской Федерации, так и за рубежом [2].

Коррупция тормозит развитие, увеличивает неравенство, препятствует росту, подрывает легитимность правительств и ослабляет доверие общества к демократии. Данное явление воздействует на все, от результатов обучения в школах до усилий по смягчению последствий изменения климата [3]. Миллиарды людей живут в высоко коррумпированных обществах, причем более двух третей стран набрали менее 50 баллов в Индексе восприятия коррупции Transparency International за 2020 год.

За последние несколько десятилетий внимание к коррупции неуклонно возрастало. Были приняты международные конвенции и стандарты. Реализованы новые законы, институты и реформы [4]. Между тем, академические исследования коррупции получили широкое распространение, поскольку участники процесса развития сделали борьбу с коррупцией явной политической целью, подкрепленной финансированием и наращиванием потенциала. Опросы показывают, что коррупция продолжает оставаться серьезной проблемой для граждан во всем мире [5,6]. Однако значительно и устойчиво снизить уровень коррупции оказалось чрезвычайно сложно [7].

Чтобы продуктивно использовать накопленный богатый опыт зарубежных стран, целесообразно выполнить правовой обзор основных особенностей прокурорского надзора за рубежом. Это позволит обогатить правовые отечественные практики и разработать новые предложения по внедрению адаптированного положительного опыта различных государств, которые осуществляют борьбу с данным явлением длительный период времени [8].

Расширенными полномочиями по борьбе с коррупционными явлениями обладают органы прокуратуры во многих странах. Общий принцип, касающийся роли прокуроров в системе уголовного правосудия касательно полномочий, связанных с превенцией коррупции, заключается в следующем: необходимость того, чтобы правоохранительные институты руководствовались политическими рамками, которые четко определили бы полномочия и обязанности различных институтов.

Рекомендации 19 Совета Европы по Европе (2000 г.) определяют, что достижение действенного уголовного правосудия будет происходить значительно легче, если цели различных институциональных образований координируются в более широких рамках политики борьбы с преступностью и уголовного правосудия. Международные стандарты также устанавливают, что «прокуроры не должны вмешиваться в компетенции законодательной и исполнительной власти» [9] (Совет Европы CM Рекомендация 19 (2000), § 12).

Рекомендация 1604 ПАСЕ (§ 7.v.c) определяют, что полномочия и обязанности прокуроров ограничиваются судебным преследованием уголовных преступлений и общей ролью в защите общественных интересов через уголовную систему правосудия с отдельными, надлежащим образом расположенными и эффективными органами, созданными для выполнять любых других функций. Это ограничение роли прокуроров представлением общественных интересов в уголовное судопроизводство особенно актуально в посткоммунистических странах, чьи прокуратуры унаследовали более широкие функции надзора за соблюдением закона с особенностями реализации государственных административных функций. Из-за множества различных систем судебного преследования сложно универсально идентифицировать принятые прокурорские функции [10].

Тем не менее, попытка обозначить некоторые основные задачи позволяет провести Международной ассоциацией прокуроров в ее региональном и международном стандарты, регулирующие роль прокуроров. Следующие функции были определены [11]:

1. принятие решения о возбуждении или продолжении уголовного преследования
2. ведение уголовного преследования в суде
3. обжалование или обжалование всех или некоторых судебных решений
4. реализация национальной политики по борьбе с преступностью и адаптация к местным, региональным условиям
5. проведение, руководство, консультирование или надзор за расследованиями
6. помощь пострадавшим
7. отвлечение от уголовного преследования
8. надзор за исполнением судебных решений
9. Разработка рекомендации
10. взаимодействие сообщества с общественностью с целью повышения осведомленности и укреплять доверие общества к прокуратуре и уголовному правосудию система.

Прокурорские системы сильно различаются по усмотрению, которое они предоставляют прокурорам для инициирования проведения расследования и принятия решения о возбуждении уголовного дела, прекращении уголовного преследования или прекращении судебного преследования. Международные стандарты поощряют существование четких правил и руководств об использовании усмотрения.

В Рекомендации Совета Европы 18 (1987) отмечается следующее: (§§ I.a.1 и I.b): «следует ввести принцип дискреционного преследования или его применение распространен везде, где историческое развитие и конституция государств-членов разрешать; в противном случае должны быть разработаны меры, имеющие ту же цель». Государства, которые, учитывая их историческое развитие и их конституцию, применяющие принцип обязательного преследования, должны вводить или расширять применение мер, которые, хотя и отличаются от дискреционного преследования, тем не менее преследуют ту же цель. Не менее важно, что в Рекомендациях Совета Европы от 1987 г. и в Руководящих принципах для прокуроров США закреплен принцип, согласно которому дискреционные полномочия должны быть осуществляться на основе четких правил. Согласно этим Правилам (§17): «в странах, где прокуроры наделены дискреционными функциями, закон или опубликованные правила или положения должны содержать руководящие принципы для повышения справедливости и последовательность подхода при принятии решений в процессе уголовного преследования, в том числе учреждение или отказ от уголовного преследования.

Рекомендация Совета Европы устанавливает общие критерии, по которым орган уголовного преследования должен принимать решения об отказе от уголовного преследования или прекращении уголовного преследования за, например, серьезность преступления или последствия осуждения для предполагаемого преступника.

В рекомендации также говорится, что решение об отказе не должно препятствовать жертве добиваться возмещения ущерба от предполагаемого правонарушителя. В посткоммунистических странах преследование является обязательным, однако на практике обязательное преследование и требование о расследовании и судебном преследовании оставляют место для злоупотреблений и неискреннего использования должностными лицами обстоятельств произошедшего по усмотрению, с предпочтением «более легко проверяемых фактов» и простых случаев, а также к преобладающему применению административных, а не уголовных санкций.

Целесообразно рассмотреть взаимодействие прокуроров и судей в рамках антикоррупционной правовой деятельности. Хотя прокуроры и судьи являются частью единой правовой системы и часто входят в один и тот же профессиональный корпус, несмотря на это ООН и Совет Европы установили стандарты, которые направлены различать роли двух означенных должностей. Рекомендация CM 19 (2000) гласит в частности, что государства должны гарантировать четкие правила процедур в отношении полномочий прокурора и широты распространения функций прокурорского надзора, и что одно лицо не может одновременно выполнять обязанности в качестве прокурора и судьи. Эта же рекомендация также устанавливает другие принципы, например, что прокуроры не должны ставить под сомнение судебные решения.

Далее, следует упомянуть про имеющиеся особенности взаимодействия прокуратуры и полиции в западных странах. Международные стандарты регулируют проблему взаимоотношений прокурора и управления полиции, в основном, исходя из имеющейся необходимости обеспечения соблюдения защиты человеческих прав, индивидуальных свобод, а также выполнения обязанностей полиции.

В дополнение к заявлению, что прокуратура должна тщательно проверять законность полиции расследования и наблюдение за соблюдением прав человека полицией, СМ СЕ Рекомендация 19 (2000) также содержит рекомендации, направленные на максимальное увеличение эффективности полицейских расследований и сотрудничество между прокуратурой и полицией. Если полиция подчиняется государственному обвинению, или если полицейское расследование проводится под надзором прокурора в рамках расследований дел о коррупции, государства должны принять эффективные меры, чтобы гарантировать полномочия прокурора:

1. Предоставлять соответствующие инструкции полиции с целью эффективного реализация приоритетов криминальной политики, особенно в отношении принятия решений о том, какие в первую очередь следует рассмотреть категории дел, средства, используемые для поиска доказательств, использованный персонал, продолжительность расследований, информация, которая должна быть предоставлена общественности прокурор;
2. Передавать отдельные дела по коррупции в полиции в случае, если прокурор считает данную службу наиболее подходящей для решения этой проблемы;
3. Проводить оценку, мониторинг и контроль в той степени, в какой это необходимо для слежения за соблюдением инструкций и закона;
4. Санкционировать или поощрять применение санкций, если необходимо, за возможные нарушения в области борьбы с коррупцией.

Также отмечается, что государства Евросоюза, где полицейская служба независима от прокурора, должны принять эффективные меры, гарантирующие надлежащее и функциональное сотрудничество между прокуратурой и полицией (§ 23). Рекомендация ПАСЕ 1604 (2003) дополнительно разъясняет позицию Совета Европы в отношении разделения ролей между полицией и прокуратурой, заявляя, в частности, что «полиция несет ответственность за судебное преследование» — один из аспектов правоохранительной деятельности системы, которые вызывают «озабоченность относительно их совместимости с положениями Совета Европы. основные принципов». Соответственно, в пункте 7 документа рекомендуется, чтобы «Ответственность за судебное преследование должен нести орган, отдельный и независимый от полицию».

Так, например, принимая во внимание общую картину положения в Польше, следует заключить, что система антикоррупционной специализации в Польше оптимальна и, в целом, работает достаточно эффективно, слаженно и качественно. Дела о коррупции в зависимости от уровня сложности и тяжести, распределяются между разными уровнями прокуратуры — от областных и районных прокуратур, до апелляционной инстанции прокуратуры. Вся система контролируется и координируется генеральным прокурором.

Борьба с коррупцией требует не только узкой правовой специализации, но и, прежде всего, обширных знаний и опыта во многих других смежных областях (отмывание денег, бухгалтерский учет и финансы, налоговая система, специфика ареста и конфискации имущества, информационного оборудования, ответственность юридических лиц, специальные методы расследования и часто задействование межведомственных аспектов взаимной правовой помощи) [12].

В этом отношении борьба с коррупцией требует междисциплинарного подхода. Таким образом, в Польше было решено, что не исключительно прокуроры занимаются коррупцией, вместо этого они будут заниматься другими видами дел, которые часто связаны между собой и имеют более широкую перспективу. Тем не менее, только те подразделения, которые имеют с тяжкими преступлениями, коммерческими преступлениями, организованной преступностью и коррупцией ведут дела в вопросе, который придает ему особую направленность. Кроме того, он позволяет получить доступ к лучшим ресурсы при расследовании и судебном преследовании по делам о коррупции, поскольку такие подразделения состоят только самых опытных и высококвалифицированных прокуроров. Среди преимуществ польского подхода были выделены следующие элементы:

1. распределение дел между разными уровнями прокуратуры в зависимости от уровня их сложности и серьезности;
2. дела о коррупции рассматриваются наиболее опытными и преданными делу прокурорами;
3. надзор за наиболее тяжкими и сложными делами (в т. ч. структуры организованной преступной группы) осуществляется на самом высоком уровне, что гарантирует «глобальный взгляд», объективность, неподкупность и необходимую координацию;
4. система повышает гибкость со стороны прокуроров вместо того, чтобы они осуществляли узкоспециализированные подходы, что может быть воспринято как вредное для эффективного борьба с коррупцией, требующей междисциплинарного подхода.

При внедрении системы специализированных подразделений возник ряд проблем борьбы с серьезными преступлениями, коммерческими преступлениями, организованной преступностью и коррупцией. Одним из них был вопрос подбора соответствующего персонала. В самом начале ряд прокуратура не была готова рассматривать сложные дела о коррупции, не хватало практики и соответствующего обучения в этой области. Со временем прокуратура приобрела необходимый опыт при расследовании разнообразных следственных дел, накоплена соответствующая практика уголовного преследования по делам о коррупции.

Также с созданием Национальной школы судебной власти и прокуратуры. система обучения изменилась и помогла укрепить профессиональные навыки и знания прокуратура. Тем не менее, следует отметить, что некоторые практики, а также ученые считают, что создание узкой специализации прокуроров в области коррупции могло бы дополнительно укрепить систему. По их мнению, коррупция носит такой специфический характер и включает в себя такие конкретные методы расследования и судебного преследования, которые в рамках обвинения Службу следует выбрать определенную группу прокуроров, которая будет заниматься только коррупционными делами.

Такой подход был рассмотрен и отклонен как не очень практичный. В этом отношении польские руководители решили, что достаточно создания специализированной службы с широкими следственными полномочиями — Центральное антикоррупционное бюро. Это бюро является централизованной, в высшей степени независимой структура, проводящей расследования под надзором прокуратуры. Создание аналогичной централизованной структуры в прокуратуре считалось ненужным структурным и функциональным дублированием и нарушило бы существующую иерархическую пирамиду деятельности [13].

С созданием в Испании специальной прокуратуры по борьбе с коррупцией и организованной преступностью число расследованных и возбужденных уголовных дел о коррупции возросло. В ряде регионов Испании были достигнуты значительные результаты. Офис смог достичь высокого уровня знаний и производительности, а специализация оказала положительное влияние на борьбу с коррупцией, например, в Каталонии с населением в 7,4 млн жителей. Антикоррупционная прокуратура пополнилась новым региональным учреждением — Управлением по борьбе с мошенничеством Каталонии. Это помогло достичь результатов в борьбе с коррупцией [14].

Таким образом, в настоящее время во многих странах происходит активное реформирование систем прокуратуры для обеспечения более эффективного судебного преследования за коррупционные правонарушения.

Литература:

1. Wathne С.Understanding corruption and how to curb it.Asynthesis of latest thinking https://www.u4.no/publications/understanding-corruption-and-how-to-curb-it

2. Черникова Е. Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2017. № 8–2. С. 1–5.
3. Adam, I., and Fazekas, M. 2018. Are emerging technologies helping win the fight against corruption in developing countries? Background Paper 21. Oxford, UK: Pathways for Prosperity Commission.
4. Cooley, A., Heathershaw, J., and Sharman, J. C. 2018. The rise of kleptocracy: Laundering cash, whitewashing reputations. Journal of Democracy 29(1): 39–53.
5. Аdam Smith International. 2016. Thinking and doing anti-corruption programming differently: How to implement complex programmes in Politically-charged environments in a politically informed way. Summary of a roundtable discussion.
6. Foltz, J. D. and Opoku-Agyemang, K. A. 2015. Do higher salaries lower petty corruption? A policy experiment on West Africa’s highways. London: International Growth Centre (IGC).
7. Borges, M., et al. 2017. Combatting corruption among civil servants: Interdisciplinary perspectives on what works. Research and Innovation Grants Working Paper. Washington, DC: US Agency for International Development.
8. Иманов И. А. О роли общественности в совершенствовании надзора органов прокуратуры Республики Казахстан за исполнением законов о противодействии коррупции // Пробелы в российском законодательстве. 2016. № 4. С.240–244.
9. Criminal Law Convention on Corruption (ETS No. 173)
10. Anti-corruption specialisation of prosecutors in selected European countries. Working Paper Organisation for Economic Co-operation and Development September 2011 https://www.oecd.org/corruption/acn/49540917.pdf
11. Civil Law Convention on Corruption (ETS No. 174)
12. Recommendation No. R (2003) 4 on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns
13. Jackson, D. 2020. How change happens in anti-corruption: A map of policy perspectives. U4 Issue 2020:14. Bergen, Norway: U4 Anti-Corruption Resource Centre, Chr. Michelsen Institute.
14. Kovesi L. Anti-corruption body of the Council of Europe The European Public Prosecutor’s Office, 20th General Activity Report (2019) of the Group of States against Corruption (GRECO) Anti-corruption trends. Электронный ресурс: https://rm.coe.int/20th-general-activity-report-2019-of-the-group-of-states-against-corru/16809e8fe4 (дата обращения 26.10.2021)