Праймериз в современных российских условиях: преждевременное заимствование или шаг вперед



В статье рассматривается используемый политическими партиями механизм выявления лиц для последующего выдвижения кандидатами на выборы — праймериз или предварительное голосование. Приведены краткие данные о его законодательном закреплении в законодательстве других стран (в частности, Аргентины), дан краткий анализ внутренних партийных документов, регулирующих такую процедуру в России. Озвучены некоторые проблемы, имеющиеся в настоящее время в рассматриваемой сфере, предложены пути решения.

Ключевые слова: избирательный процесс, выборы, предварительное голосование, праймериз, политические партии.

Нарастающая протестная активность, острые конфликты в ходе избирательных кампаний, призывы отдельных политиков отказаться от участия в выборах, несмотря на утверждения официальных представителей о росте доверия россиян к такому институту непосредственной демократии и к избирательной системе в целом [13], свидетельствуют о том, что в этой сфере назрели серьезные проблемы. Это может поставить под сомнение легитимность власти вообще, так как именно путем демократических выборов происходит формирование первичных высших органов государственной власти, органов местного самоуправления, их результаты отражают отношение населения к проводимой государственной политике.

Представление граждан о выборах не должно сводиться к мысли «раз в несколько лет решать, какой член господствующего класса будет подавлять, раздавлять народ в парламенте» [10, с. 70]. Участие избирателей в избирательном процессе должно определяться не только формальным и безразличным заполнением бюллетеня, но и преследовать цель повышения их политической грамотности.

И если активное избирательное право реализуется сравнительно легче — путем голосования, то пассивное, открывающее возможность занять выборную должность, в современных условиях реализовать становиться все сложнее. Проведение результативной избирательной кампании требует значительных финансовых затрат, а в некоторых случаях участие в выборах ставится в зависимость от поддержки тем или иным избирательным объединениям.

Избирательные объединения, большая часть которых представлена политическими партиями, под предлогом расширения демократических начал выявления лиц, которые в последующем могут быть выдвинуты на выборные должности, все чаще прибегают к использованию механизма предварительного голосования или праймериз.

Праймериз, концептуально заимствованные из избирательного процесса США, где они являются воплощением важнейшего принципа «прямой демократии» [2, с. 27], получают неоднозначные оценки со стороны отечественных исследователей. Одни видят в них «локомотив продвижения молодежи в политику» [1, с. 27], возможность потенциальных кандидатов попробовать себя в обстановке, максимально похожей на выборы [21, с. 113], другие — в возможности неограниченного финансирования избирательной кампании и влияния на мнение избирателей [8].

Несомненно, демократические начала «первичных выборов» вполне очевидны, однако преждевременно внедренный механизм может быть не понят обществом и им отвержен.

Первый опыт системного и широкого применения предварительного голосования относится к 2007 году и связан с деятельностью Всероссийской политической партии «Единая Россия». С этого времени партийная процедура претерпела существенные изменения порядка её проведения, а также была опробована некоторыми другими политическими силами.

В связи со всё большим распространением предварительного голосования на различных уровнях организации публичной власти, планомерно возник вопрос о его законодательной регламентации [28; 11]. Толчком к этому служит и то, что в ряде зарубежных стран указанные отношения находят отражение в законе (например, в США процедура урегулирована законами штатов).

Примечателен опыт регламентации первичных выборов, именуемых PASO (Primarias, Abiertas, Simultaneas y Obligatorias — Первичные, Открытые, Одновременные и Обязательные), в Аргентине. Они были введены как обязательные для всех участников избирательного процесса, выдвигающих своих кандидатов на выборные должности, законом № 26.571 [3]. Он детально регулирует подготовку к их проведению, формирование списков кандидатов, агитационную кампанию, процедуру голосования и др. Нарушения, допущенные при проведении первичных выборов, могут стать предметом рассмотрения соответствующего суда. Результат, полученный политической партией, влияет на возможность её дальнейшего участия в основных выборах — для выдвижения кандидатов партии необходимо заручиться поддержкой не менее 1,5 % избирателей на первичных выборах.

Введение института предварительного голосования в этой стране произошло «сверху» и, представляется, что, внедряя праймериз в избирательный процесс, государство стремилось стимулировать деятельность политических партий, активизировать внутренние потенциалы с целью оживить ротацию руководящих кадров, желало шире распространить демократический характер на политическую власть в целом. Для этих целей оно и отрегулировало данные отношения императивным методом, который обеспечивает прозрачный механизм выдвижения кандидатов в случае внутрипартийного конфликта, проявляющийся в разногласиях между партийными элитами по поводу того, кого партия должна выдвигать на выборную должность [9, с. 342].

Такое регулирование вполне характерно для избирательной системы Аргентины, где участие в выборах является обязанностью граждан, а также может объясняться высокой электоральной активностью.

Между тем, несмотря на уже довольно долгий опыт проведения праймериз, отечественное избирательное законодательство относится к ним безразлично [5]. Партийное нормотворчество компенсирует этот пробел.

Россия имеет богатый опыт партийного нормотворчества, особенно показателен в этом отношении начальный этап становления советской власти, когда отсутствие правового регулирования всецело компенсировалось партийными нормами [7, с. 19]. Однако тогда Партия воплощала в себе единство теории и практики, научного анализа и живой организаторской работы [22, с. 80].

Сегодня положение о проведении праймериз может закрепляться партиями в своих Уставах и специально принимаемых положениях (правилах). Определенные предпосылки к этому содержаться в Законе о политических партиях [26], который предусматривает, что выдвижение политической партией кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности осуществляется на съезде партии, а на региональном и местном уровнях — на конференции или общем собрании региональных отделений, структурных подразделении (статья 25, пункты 1, 2). Однако дополнительные условия принятия, в том числе, и вышеназванных решений, могут предусматриваться Уставом политической партии (пункт 7 названной статьи).

«Единая Россия» является на сегодняшний день единственной политической партией, которая системно внедрила предварительное голосование в свою деятельность. Специальная оговорка об этом содержится в её Уставе [25] (пункт 8.1), сам же порядок организации и проведения процедуры регламентируется специальными положениями, принимаемыми органами партийного управления.

Так, Положение от 2011 года [14] было весьма лаконично. Оно устанавливало самые общие принципы проведения голосования, право предложения кандидатур закреплялось за органами партии, участвовать в голосовании могли только специально уполномоченные лица (выборщики).

Порядок проведения предварительного голосования перед выборами в Государственную Думу седьмого созыва определялся Положением от 2016 года [15] совместно с Регламентом предварительного голосования [20]. Указанные документы определяли общие принципы организации и проведения голосования, состав и порядок формирования органов, в том числе, счетных комиссий, порядок выдвижения кандидатов, проведения агитации, установление результатов голосования и др. С этого момента уже становится очевидна тенденция детальной регламентации праймериз, а принимаемые партией документы все больше становятся созвучны [24] Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [27]. Положение [16], в соответствии с которым пройдет предварительное голосование в 2021 году, уже полностью копирует структуру названного федерального закона.

Другие политические объединения также регламентируют процедуру предварительного отбора кандидатов на локальном уровне.

Проводя праймериз в 2018 году перед выборами мэра Москвы, Партия «Яблоко» ставила перед собой цель выявить потенциально наиболее результативного кандидата на предстоящих выборах. Принятое Положение [17] определяло органы, организующие проведение голосования, порядок их формирования, а также порядок выдвижения кандидатов, проведения голосования. Так, праймериз носили закрытый характер, принять участие в них могли лишь лица, подтвердившие свое участие в деятельности партии, само голосование предусматривалось рейтинговое. Для выдвижения в качестве кандидата необходимо было заручиться поддержкой сторонников партии. Положение не упоминало о возможности обжалования нарушений, допущенных при голосовании, а также его результатов. В целом, закрепленная процедура больше напоминала опрос общественного мнения.

Интересным с точки зрения регулирования порядка проведения праймериз видятся Правила [18], принятые Демократической коалицией ПАРНАС. Они устанавливали, что голосование проводится в целях ранжирования кандидатов, выразивших желание баллотироваться в депутаты Государственной Думы в составе федерального списка ПАРНАС. По итогам праймериз предполагалось распределить три места в общефедеральной части списка и места в региональных группах. Помимо порядка выдвижения кандидатов, проведения агитации, голосования, порядка подачи, рассмотрения и разрешения жалоб на допущенные нарушения, было закреплено, что список кандидатов в депутаты формируется на основании итогов праймериз, что свидетельствует о том, что результаты первичных выборов носили обязательный характер.

К сожалению, из-за нарушений при проведении голосования, праймериз были признаны «провалившимися», а сам выдвигаемый список был сформирован без учета итогов голосования.

Вместе с тем, идея ранжирования списка кандидатов в зависимости от высказанных предпочтений избирателей, видится довольно перспективной. Это позволит избавиться от использования политическими объединениями технологии «паровоза», когда список возглавляет кандидат с высоким рейтингом, но, de facto, не собирающийся становиться депутатом.

Предварительное голосование способно предупреждать принятие важных решений внутри политической группы исключительно в зависимости от мнения довлеющей партийной номенклатуры. Однако сегодня к нему следует относиться с осторожностью.

Не все политические партии располагают достаточным кадровым и ресурсным потенциалом. К примеру, на предварительное голосование перед выборами депутатов Государственной Думы в 2016 году, по словам секретаря Генерального совета «Единой России» С. И. Неверова [19], партией было потрачено около 600 млн. руб., тогда как бюджет [23] избирательной кампании на тех же выборах второй по численности партии — КПРФ, составил около 376 млн. руб. Безусловное преимущество крупных партий, если не единственной из них, вполне очевидно.

Праймериз все еще остается необычным элементом для России, избиратели о нем плохо информированы, и в таком случае у них может возникнуть недопонимание — «зачем дважды идти на избирательный участок» [6, с. 55]. А это может снизить явку на основных выборах, так как у избирателя сложится впечатление, что он уже проголосовал.

Более того, отсутствие какой-либо юридической ответственности в этой области не способствует популяризации голосования. Пренебрежение мнением граждан, принявших участие в праймериз, ведет к потере их доверия [12, с. 97], что в условиях и без того низких рейтингов политических партий, может вести к гибели партии как организации, создать впечатление о праймериз только как об имитации основных выборов с целью опробовать незаконные приемы достижения требуемых результатов.

Сложнее всего обстоит дело с регулированием агитации в ходе предварительных голосований. Локальные акты, регулирующие процедуры первичных выборов, понимают под ней те же действия, направленные на побуждение избирателей голосовать за кандидата, что и законодательство о выборах. Это позволяет безгранично расширять рамки агитационной кампании, не встречая никакого порицания со стороны государства [4].

Политическое сознание россиян, к сожалению, еще не готово воспринимать предварительное голосование в том виде, в котором оно существует сегодня. Однако, чем больше праймериз по своей форме сливается с основными выборами, тем активнее государство должно вмешиваться в регулирование этих отношений. Так, представляется оправданным предусмотреть на уровне законодательства о политических партиях нормы, регламентирующие основные моменты, касающиеся его финансирования (например, установить максимальный размер затрат в процентном соотношении от предельно установленного размера избирательного фонда), проведения агитации (с таким расчетом, чтобы агитационная кампания на основных выборах не становилась продолжением агитации, начатой в ходе предварительного голосования), разрешения возникающих спорных ситуаций и др.

Необходимость в предварительном голосовании, в первую очередь, должна зародиться в недрах самой политической организации, в достаточной мере прижиться в партийных рядах, постепенно вовлекая в этот процесс рядовых избирателей. При этом партии должны проводить активную разъяснительную работу в электоральных кругах о его целях, важности проведения и отличии от основных выборов. В противном случае, форсированное использование этого механизма может создать предубеждение у избирателей о ненужности праймериз в избирательном процессе страны.

Литература:

1. Аксенов, Ю. М., Попова, О. Н. Праймериз — как фактор политической активности молодежи. «Молодежные праймериз — 2011». — М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2012. — 240 с.;
2. Аксенов, Ю. М., Попова, О. Н. ПРАЙМЕРИЗ: исторический опыт, реалии и перспективы (монография). — М.: ООО «НИПКЦ Восход-А», 2012. — 156 с.;
3. Argentina Law № 26.571 National Electoral Code — 2009 [Электронный ресурс]. URL: https://observatoriolegislativocele.com/en/national-electoral-code-law-26571–3/ (дата обращения: 05.05.2021);
4. Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 17.09.2016 № 5-АПГ16–74 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс»;
5. Выписка из протокола заседания ЦИК РФ от 21.11.2018 № 190–2-7 «О Разъяснениях некоторых вопросов учета финансирования избирательных кампаний политических партий и кандидатов при подготовке и проведении выборов в Российской Федерации» // Вестник ЦИК РФ, 2018, № 20;
6. Дементьев, В. А. Предварительное голосование как средство легитимации муниципального избирательного процесса // Журнал российского права. 2019. № 9. С. 48–59;
7. Ерыгина, В. И. История партийного нормотворчества в России // История государства и права. 2008. № 5. С. 19–20;
8. Камалов, Р. Н. Праймериз и политическое неравенство на выборах // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2018. № 2 (42). С. 304–307;
9. Kemahlioglu, Ozge, et al. Why Primaries in Latin American Presidential Elections? // The Journal of Politics, vol. 71, № 1, 2009, pp. 339–352;
10. Ленин, В. И. Государство и революция / Владимир Ленин. –Москва: Издательство АСТ, 2020. — 480 с.;
11. Нудненко, Л. А. К вопросу о возможности законодательного регулирования праймериз в России // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 2. С. 50–56;
12. Оришев, А. Б. Политология: учебник / А. Б. Оришев. — Москва: РИОР: ИНФРА-М, 2020. — 288 с.;
13. Памфилова заявила о существенном росте доверия россиян к выборам. URL: https://www.vedomosti.ru/society/news/2021/04/26/867630-pamfilova-zayavila-o-suschestvennom-roste-doveriya-rossiyan-k-viboram (дата обращения: 05.05.2021);
14. Положение о порядке проведения народного предварительного голосования от 2011 года. URL: https://er.ru/activity/news/polozhenie-o-poryadke-provedeniya-narodnogo-predvaritelnogo-golosovaniya (дата обращения: 05.05.2021);
15. Положение о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от Партии «Единая Россия» кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва от 2016 года. URL: https://pg2016.er.ru/images/docs/file/polozhenie-o-predvaritelnom-golosovanii.pdf (дата обращения: 05.05.2021);
16. Положение о порядке проведения предварительного голосования по кандидатурам для последующего выдвижения от Партии «Единая Россия» кандидатами в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 2021 года. URL: https://pg.er.ru/files/pol_fed_20210312.pdf (дата обращения: 05.05.2021);
17. Положение о проведении голосования (праймериз) по определению кандидата на должность мэра города Москвы от Партии «Яблоко» (утверждено решением Бюро Партии «Яблоко» от 25.04.2018 № 2075). URL: https://www.yabloko.ru/files/webform/polozhenie_praymeriz.pdf (дата обращения: 05.05.2021);
18. Правила проведения праймериз Демократической коалиции ПАРНАС к выборам в Государственную Думу 2016 года (утверждены решением ЦВК № 03/02 от 15.02.2016, с поправками от 13.04.2016). URL: https://www.parnasparty.ru/images/data/docs/57124756d8544_03.02.Правила %20проведения %20праймериз.j.v1.1.pdf (дата обращения: 05.05.2021);
19. Предварительное голосование «Единой России» (2016) [Электронный ресурс]. URL: https://ru.wikipedia.org/wiki/Предварительное_голосование_«Единой_России»_(2016) (дата обращения: 05.05.2021);
20. Регламент предварительного голосования от 2016 года. URL: https://pg2016.er.ru/doc/memo/reglament/407/411/ (дата обращения: 05.05.2021);
21. Реут, Д. А. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации: монография. — Москва: Проспект, 2020. — 160 с.;
22. Родионов, П. А. Партия — ядро политической системы советского общества // Основной Закон нашей жизни. Под. общ. ред. П. Н. Федосеева. — М., Политиздат, 1978. С. 77–102;
23. Сводный финансовый отчет политической партии «Коммунистическая партия Российской Федерации» за 2016 год. URL: http://www.cikrf.ru/politparty/finance/svodn_otchet_16.php (дата обращения: 05.05.2021);
24. Старостина, И. А. Новое в российском избирательном законодательстве в связи с выборами депутатов Государственной Думы седьмого созыва // Законодательство. 2016. № 10. С. 10–16;
25. Устав Всероссийской политической партии «Единая Россия» (утвержден на I Съезде Партии 01.12.2001). URL: http://www.cikrf.ru/politparty/ustavy-i-programmy/ (дата обращения: 05.05.2021);
26. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ «О политических партиях» // СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950; 2012. № 15. Ст. 1721;
27. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253;
28. Черепанов, В. А. Право выдвижения кандидатов в структуре избирательных прав граждан // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 10. С. 48–53.