Некоторые проблемы, связанные с правовым регулированием зон с особыми условиями использования территорий



В статье рассматриваются некоторые проблемы правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий, а также практические проблемы, связанные с правовым режимом и учетом таких зон. Кроме того, анализируется эффективность законодательных нововведений в области правового регулирования зон с особыми условиями использования территорий.

Ключевые слова: зоны с особыми условиями использования территорий, правовое регулирование зон с особыми условиями использования территорий, учет зон с особыми условиями использования территорий, установление зон с особыми условиями использования территорий, возмещение убытков, правовые ограничения.

The article discusses some problems of legal regulation of zones with special conditions for the use of territories, as well as practical problems associated with the legal regime and the accounting of such zones. In addition, the effectiveness of legislative innovations in the field of legal regulation of zones with special conditions for the use of territories is analyzed.

Keywords: zones with special conditions for the use of territories, legal regulation of zones with special conditions for the use of territories, accounting for zones with special conditions for the use of territories, establishment of zones with special conditions for the use of territories, compensation for losses, legal restrictions.

Вопрос о правовом регулировании зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ) на сегодняшний день является наиболее актуальным. Это обусловлено продолжительным отсутствием единого подхода к их установлению и новыми законодательными положениями, которые вступили в силу относительно недавно в рамках земельной реформы. Как правило, восприятие новелл законодательства и налаживание механизма правового регулирования по новым правилам является достаточно сложным и многоплановым процессом, поэтому порождает правовые неопределенности и проблемы практической реализации норм права. В данной статье будут рассмотрены некоторые вопросы регулирования ЗОУИТ, которые нуждаются в правовой конкретизации.

Стоит отметить, что теоретический уровень исследования ЗОУИТ недостаточен. Множество научных статей в основном посвящены конкретным видам ЗОУИТ: зонам охраны объектов культурного наследия (ОКН) [1], водоохранным зонам [2], охранным зонам газораспределительных сетей [3] и другим зонам. Небольшая часть работ касается некоторых аспектов анализируемой темы или проблем, связанных с ЗОУИТ, например, признаков и принципов определения их границ [4], ограничений прав предпринимателей в таких зонах и других вопросов [5]. На данный момент наиболее всесторонние исследования о ЗОУИТ проведены Л. А. Тихомировой об особенностях их правового регулирования [6], Е. А. Галиновской о проблемах установления и соблюдения правового режима этих зон [7]. Отсюда возникают научные проблемы, которые выражаются, среди прочего, в неясности содержания конкретных терминов, например, «правовой режим зон с особыми условиями использования территорий», «зоны с особыми условиями использования территорий», «зоны охраны», «охранные зоны» и других понятий, которые требуют научной проработанности. Проблеме отсутствия должного законодательного определения ЗОУИТ, о которой стоит сказать в первую очередь, уделено внимание в другой нашей статье, где также выделены основные отличительные признаки данных зон [8]. Поэтому сейчас рассмотрим следующую проблему.

Отсутствие единообразия вправовом регулировании ЗОУИТ. Так, его основу составляет большой объем разнородных актов разной юридической силы. Например: зоны охраны ОКН регулирует Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25.06.2002 № 73-ФЗ, Постановление Правительства РФ от 12.09.2015 № 972, утвердившее положение о таких зонах; основным правовым актом, регулирующим охранные зоны тепловых сетей является приказ Минстроя РФ «О типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей» от 17.08.1992 № 197; в отношении охранной зоны трубопроводов действуют Правила охраны магистральных трубопроводов, утвержденные Минтопэнерго РФ 29.04.1992, Постановлением Госгортехнадзора РФ от 22.04.1992 № 9. Такая разрозненность порождает правовую неопределенность и усложняет правоприменительную практику, что может привести к правовым ошибкам и коллизиям.

Однако с внесением законодательных изменений Федеральным законом № 342-ФЗ от 03.08.2018 (далее — Закон № 342-ФЗ), которые во многом затронули отношения в области правового режима ЗОУИТ, был сделан первый шаг на пути к системному и единообразному подходу в их правовом регулировании [9]. Теперь согласно введенной ст. 106 ЗК РФ Правительству РФ еще предстоит утвердить положения в отношении каждого вида ЗОУИТ, за исключением тех, которые возникают в силу федерального закона (водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы, защитные зоны ОКН). Безусловно, их подготовка представляет собой долгий и трудоемкий процесс. При этом в соответствии с утвержденным 14 декабря 2018 г. Планом-графиком по подготовке указанных положений были разработаны соответствующие проекты, которые в настоящее время еще не приняты [10]. До этого момента правовое регулирование рассматриваемых зон осуществляется в ранее действующем порядке.

Далее хотелось бы указать проблему наполняемости ЕГРН сведениями оЗОУИТ. По состоянию на сентябрь 2018 г. общее количество таких зон, внесенных в реестр недвижимости, составило около 800 тысяч. Из них: охранные зоны — 757 тысяч, зоны охраны объектов культурного наследия — 5222, защитные зоны объектов культурного наследия — 191, санитарно-защитные зоны — 2500, водоохранные зоны — 4332, иные зоны — около 8 тысяч. Приведенные статистические данные взяты из доклада директора ФГБУ «ФКП Росреестр» Константина Литвинцева на заседании Комитета ТПП РФ по предпринимательству в сфере экономики недвижимости, состоявшееся 27 сентября 2018 г. Указано количество сведений о ЗОУИТ, внесенных с 1 марта 2008 г., когда вступил в силу Федеральный закон «О кадастровой деятельности» от 24.07.2007 № 221-ФЗ. Для сравнения из обобщенной информации, полученной на основе сведений, содержащихся в ЕГРН, размещенной на официальном сайте Росреестра следует, что за 2017 г. в ЕГРН было внесено 187 869 таких зон, за 2018 г. — 155 081.

Это небольшие цифры для всей Российской Федерации, так как некоторых видов ЗОУИТ, очевидно, больше. Как видим, также существует тенденция на уменьшение внесения таких сведений в ЕГРН. Низкий уровень его наполняемости может быть вызван разными факторами. Например, существуют ЗОУИТ, в отношении которых законодательством не определены органы, уполномоченные на принятие решений об их установлении субъекты, ответственные за направление сведений об этих зонах в ЕГРН, а также порядок направления необходимых для внесения таких сведений документов. Еще до вышеуказанных законодательных нововведений по этому вопросу была выражена позиция Минэкономразвития России, которая указала, что в таком случае сведения о ЗОУИТ внесению в ЕГРН не подлежат (в частности, речь шла об охране магистральных трубопроводов, линий и сооружений связи) [11].

Сейчас можно сказать, что законодателем введен ряд положений, направленных на решение указанной проблемы. Во-первых, в положениях о ЗОУИТ, которые еще предстоит принять, предусмотрены некоторые значимые условия: должны быть определены органы, принимающие решения об установлении таких зон, исчерпывающий перечень документов для принятия такого решения, оснований для отказа в его принятии и другие условия. Во-вторых, из п. 10 ст. 106 ЗК РФ следует, что сведения о границах конкретной зоны в форме графических и текстовых материалов являются обязательным приложением к решению об ее установлении или изменении. При этом координаты характерных точек определяются установленной для ведения ЕГРН системой координат.

По общему правилу ЗОУИТ считается установленной, измененной или прекращает свое существование с момента внесения сведений в реестр границ ЕГРН в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» [12]. Однако в связи с введением новых правил и требований Законом № 342-ФЗ законодателем предусмотрен так называемый переходный период, согласно которому ЗОУИТ считаются установленными в случае отсутствия указанных сведений в ЕГРН, если они образованы до 1 января 2022 г. Это положение закреплено в п. 8 ст. 26 вышеназванного закона, и в настоящий момент такой период должен истечь в срок до 1 января 2025 г. Толкование этой нормы объясняет то, что если такие ЗОУИТ не будут внесены в ЕГРН в указанный срок, они будут считаться юридически не установленными.

Думается, указанные положения скажутся положительно в отношении правового регулирования ЗОУИТ и будут способствовать наполняемости ЕГРН сведениями о них. В частности, они ориентированы на решение еще одной проблемы— момента установления ЗОУИТ. На практике встречалось много случаев, когда одни суды считали некоторые ЗОУИТ, не внесенные в ЕГРН, установленными, а другие суды, напротив, не признавали такое установление. Зачастую это происходило, когда правообладатели земельных участков при совершении тех или иных юридически значимых действий неожиданно узнавали, что их земельные участки находятся в границах таких зон. Так, Верховный суд Российской Федерации указал, что нижестоящие суды правомерно отказали в удовлетворении требований о возмещении убытков индивидуальному предпринимателю, причиненных ограничением прав в связи с нахождением его земельного участка в санитарно-защитной зоне от илонакопителя, о чем он узнал при отказе в получении разрешения на строительство индивидуального жилого дома [13]. Судами было установлено, что действующий илонакопитель введен в эксплуатацию еще в 1982 г. и указано, что санитарно-защитная зона существовала на основании действовавших в то время санитарных правил, когда отдельного ее установления не требовалось. Следовательно, соответствующие ограничения считаются установленными, а на момент приобретения истцом земельного участка, он уже находился в границах санитарно-защитной зоны, поэтому факт причинения истцу убытков не доказан. Подобных судебных решений не мало [14]. В таких ситуациях правообладатели земельных участков оказываются в сложной ситуации. Исходя их приведенной судебной позиции, они должны обладать всей необходимой информацией о своих земельных участках, которую порой получить затруднительно, в целях своей защиты. Теперь суды обязаны руководствоваться новыми положениями о внесении сведений в ЕГРН. Поэтому, возможно, судебная практика будет меняться, и суды будут обращать особое внимание на момент установления ЗОУИТ.

Важным вопросом, вытекающим из предыдущей проблемы, является возмещение убытков при ограничении прав всвязи сустановлением ЗОУИТ. До августа 2018 г.этот вопрос регулировался пп. 4 п. 1 ст. 57

ЗК РФ, закрепляющим возмещение в полном объеме убытков, причиненных ограничением прав собственников, арендаторов земельных участков, землепользователей и землевладельцев. Сейчас ЗК РФ дополнен новой ст. 57.1, которая посвящена особенностям возмещения убытков при ограничении прав в связи с установлением, изменением ЗОУИТ. Вышеуказанные примеры судебной практики иллюстрируют одну из причин отказа в возмещении таких убытков. Существуют и другие, например, такой отказ бывает в случаях, когда правообладатель земельного участка является профессиональным участником рынка в сфере строительства, и суды предъявляют повышенные требования к его осмотрительности в отношении обременений земельного участка [15].

Особое внимание стоит обратить на то, что некоторые суды отказывают в возмещении убытков по причине отсутствия в законодательстве их четкого механизма. Одни из таких решений были отменены Арбитражным судом Северо-Западного округа, который указал на то, что нижестоящие суды не исследовали некоторые существенные обстоятельства, и справедливо отметил, что законодательством все же предусмотрено возмещение убытков при ограничении прав в связи с установлением ЗОУИТ, ссылаясь на ст. 57 ЗК РФ и на Постановление Правительства РФ от 07.05.2003 № 262, утверждающего общие правила возмещения убытков правообладателям земельных участков [16]. Таким образом, детальная правовая регламентация отдельных вопросов о порядке возмещения убытков при установлении ЗОУИТ в настоящий момент необходима.

Основываясь на вышеизложенных положениях, отметим, что ЗОУИТ требуют как подробного теоретического исследования, так и дальнейшей правовой конкретизации для восполнения правовых пробелов, предотвращения неоднозначной судебной практики и правовых ошибок.

Литература:

1. Никифоров А. А. Зоны охраны объектов культурного наследия — правовой инструмент сохранения исторической среды памятника истории и культуры // Культура: управление, экономика, право. 2014. № 3. С. 3–11.
2. Колесова О. Н. Правовой режим водоохранной зоны // Журнал российского права. 2012. № 4. 50–57 с.
3. Шумилина В. О., Шумилин О. В. Правовой режим охранной зоны газораспределительных сетей // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. 2015. № 1(65). С. 69–75.
4. Торсунова О. Ф., Конева А. В. Признаки и принципы определения границ зон с особыми условиями использования территорий // Интерэкспо Гео-Сибирь. 2017. Том 2, № 3. С. 178–182.
5. Золотова О. А. Ограничения прав предпринимателей в границах зон с особыми условиями использования территорий // Юридический вестник Самарского университета. 2018. Том 4, № 3. 70–76 с.
6. Тихомирова Л. А. Зоны с особыми условиями использования территорий: особенности правового регулирования. Специально для системы ГАРАНТ [Электронный ресурс]. 2014. URL: http://base.garant.ru/57509230/
7. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима): научно-практическое пособие / Е. А. Галиновская, Е. С. Болтанова, Г. А. Волков [и др.]; отв. ред. Е. А. Галиновская. Москва: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М. 2020. 304 с.
8. Башаева И. Ю. Понятие зон с особыми условиями использования территорий и их отличительные признаки // Отечественная юриспруденция. № 2 (41). 2020. С. 12–17.
9. Федеральный закон от 03.08.2018 № 342-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 06.08.2018. № 32 (Часть II). Ст. 5135.
10. План-график Правительства Российской Федерации по подготовке проектов актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, необходимых для реализации норм Федерального закона от 3 августа 2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», утвержденный заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В.Л, Мутко от 24 января 2019 г. № 903п-П9.
11. Письмо Минэкономразвития России от 18.10.2017 № Д23и-5989 // СПС КонсультантПлюс.
12. Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // СЗ РФ. 20.07.2015. № 29 (часть I). Ст. 4344.
13. Определение Верховного Суда РФ от 04.06.2018 № 309-ЭС18–6555 по делу № А50–10573/2017 // СПС КонсультантПлюс.
14. Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.09.2018 № 17АП-11345/2018-ГК по делу № А50–24016/2017.
15. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 03.09.2018 № Ф02–3172/2018 по делу № А58–358/2016, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.03.2018 № Ф06–30775/2018 по делу № А57–12113/2017 // СПС КонсультантПлюс.
16. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29.10.2018 № Ф07–12933/2018 по делу № А56–104231/2017 // СПС КонсультантПлюс.