Разграничение полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти в Российской Федерации | Статья в журнале «Новый юридический вестник»

Отправьте статью сегодня! Журнал выйдет 18 июля, печатный экземпляр отправим 22 июля.

Опубликовать статью в журнале

Автор:

Рубрика: Конституционное (государственное) право

Опубликовано в Новый юридический вестник №4 (18) апрель 2020 г.

Дата публикации: 13.03.2020

Статья просмотрена: 270 раз

Библиографическое описание:

Баулина, Е. Е. Разграничение полномочий в сфере образования между уровнями публичной власти в Российской Федерации / Е. Е. Баулина. — Текст : непосредственный // Новый юридический вестник. — 2020. — № 4 (18). — С. 1-10. — URL: https://moluch.ru/th/9/archive/163/4980/ (дата обращения: 07.07.2020).



В данной статье проводится анализ нормативно-правовых актов, закрепляющих полномочия в сфере образования за федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Определяются все органы публичной власти, наделенные данными полномочиями. Дается оценка происходящей реорганизации в соответствующих ведомствах.

Ключевые слова: сфера образования, разграничение полномочий, органы государственной власти, органы местного самоуправления.

Образование является приоритетным направлением государственной политики. В последнее десятилетие эта сфера жизни общества претерпевает существенные изменения, как непосредственно система образования, так и законодательство в этой области. Большинство правовых аспектов системы образования нашли свое отражение в тексте нового закона «Об образовании в РФ», принятого в 2012 г. Удалось упорядочить общественные отношения, регламентировать образовательный процесс и определить права и обязанности субъектов правоотношений в образовательной сфере и многое другое. Но эволюция законодательства продолжается. На сегодняшний день в системе вертикали власти происходит перераспределение компетенций и полномочий в сфере образования между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В данной работе будут рассмотрены нормативные акты, касающиеся разграничения полномочий не только по уровню власти, но и между органами исполнительной власти на каждом уровне. Также необходимо рассмотреть изменения последних лет в вопросах реорганизации органов исполнительной власти.

Под полномочиями следует понимать совокупность прав и обязанностей органов власти для решения вопросов в сфере образования. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ полномочиями в вопросах регулирования сферы образования обладают как федеральные органы власти, так субъекты Российской федерации [1]. Кроме того, органы местного самоуправления также участвуют в организации «предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях». [9]

Основным нормативно-правовым актом, который наиболее полно и подробно расписывает полномочия каждого уровня публичной власти в сфере образования, является Федеральный закон «Об образовании» 2012 года. В статьях 6–9 данного закона определены полномочия в сфере образования для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На каждом из названных уровней существуют различные органы исполнительной власти, наделенные своими полномочиями. Прежде всего необходимо разобраться, что представляют собой органы различных уровней публичной власти в сфере образования в Российской Федерации.

Федеральные органы государственной власти в сфере образования в Российской Федерации представлены отраслевыми министерствами и Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). В 2018 Указом Президента РФ «О структуре федеральных органов исполнительной власти» существовавшее с 2004 года Министерство образования и науки было разделено на два ведомства: Министерство просвещения Российской Федерации и Министерство науки и высшего образования Российской Федерации. Рособрнадзор был выведен из министерства и перешел в непосредственное подчинение Правительству РФ. [4]

При этом произошло разделение и предметов ведения двух министерств. В ведение Министерства просвещения должны были перейти дошкольные, общеобразовательные учреждения, организации, реализующие программы среднего профессионально образования. Министерство науки и высшего образования, исходя из названия, курирует вузы и науку. Но анализ распоряжения Правительства РФ «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации и Рособрнадзору» показывает, что разделение произошло не по заявленному принципу. Главным критерием распределения организаций, по-видимому, стал источник финансирования. Так в ведении Министерства науки и высшего образования оказались как дошкольные, так и некоторые средне профессиональные образовательные организации. Одна из причин такого положения связана с тем, что достаточно большое количество организаций непосредственно входило в состав Российской академии наук, которые финансировались из федерального бюджета. В результате упомянутой реорганизации учреждения РАН также перешли под юрисдикцию Министерства науки и высшего образования. Кроме того, на протяжении нескольких лет в России шли процессы объединения и создания кластерных систем вузов, техникумов, колледжей и школ. Это также привело к проблеме вывода таких организаций из подчинения федеральным органам власти, прежде всего в системе финансирования и разделения имущества.

Правительством РФ в 2018 году были утверждены положения о Министерстве науки и высшего образования, Министерстве просвещения и Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, так называемый, Рособрнадзор. Каждый из данных федеральных органов был наделен своим объемом и кругом полномочий.

Постановлением Правительства РФ N 682 от 15.06.2018 Министерству науки и высшего образования были определены такие полномочия, как:

– устанавливать перечни специальностей и направлений подготовки высшего образования;

– определять порядок организации и осуществления образовательной деятельности по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, программам подготовки научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре), программам ординатуры;

– определять порядок разработки примерных основных образовательных программ высшего образования;

– определять порядок назначения государственной академической и социальной студентам, обучающимся по очной форме обучения;

– утверждать федеральные государственные образовательные стандарты высшего образования;

– определять порядок проведения аттестации, а также продолжительности рабочего времени работников, занимающих должности педагогических работников, относящихся к профессорско-преподавательскому составу;

– определять порядок присвоения ученой степени или ученого звания;

– разрабатывает прогнозы подготовки кадров, требования к подготовке кадров на основе прогноза потребностей рынка труда в установленной сфере ведения;

– утверждает государственное задание на проведение фундаментальных научных исследований. [6]

В соответствии с Постановлением Правительства РФ N 884 от 28.07.2018 Министерство просвещения устанавливает и определяет:

– перечни профессий и специальностей среднего профессионального образования;

– порядок организации и осуществления образовательной деятельности по основным общеобразовательным программам — образовательным программам дошкольного образования, начального общего, основного общего и среднего общего образования, по образовательным программам среднего профессионального образования, по основным программам профессионального обучения, по дополнительным общеобразовательным программам;

– порядок разработки примерных основных общеобразовательных программ, основных образовательных программ среднего профессионального образования;

– порядок формирования федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию;

– федеральные государственные образовательные стандарты общего образования и среднего профессионального образования;

– порядок проведения аттестации педагогических, а также особенности режима рабочего времени и времени отдыха работников организаций подчиненных Министерству просвещения;

– порядок учета органами опеки и попечительства детей, оставшихся без попечения родителей;

– категории несовершеннолетних, направляемых в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа, реализующие адаптированные основные образовательные программы;

– нормы и порядок обеспечения за счет средств федерального бюджета бесплатным питанием, бесплатным комплектом одежды, обуви и мягким инвентарем несовершеннолетних и лиц, достигших возраста восемнадцати лет, находящихся в федеральных учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

– примерные положения об организациях отдыха детей и их оздоровления. [7]

При этом большая часть своих полномочий Министерством просвещения осуществляется через органы исполнительной власти субъектов РФ. В то время как Министерство науки и высшего образование ведет работу с подведомственными организациями непосредственно.

Ряд полномочий остался в совместном ведении Министерства просвещения и Министерства науки и высшего образования, в частности:

– порядок и основания предоставления обучающимся академического отпуска;

– случаи и порядок перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное;

– порядок проведения олимпиад школьников;

– требования к освоению дополнительных общеобразовательных программ, обеспечивающих подготовку иностранных граждан к освоению профессиональных образовательных программ на русском языке. [6,7]

Кроме того, Федеральным законом об образовании (статья 7) отдельно выделяются полномочия, переданные Российской Федерацией для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относится государственный контроль, лицензирование и государственная аккредитация образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта Российской Федерации. [2] Таким государственным органом, принявшим на себя данные функции, стал Рособрнадзор. Кроме того, в его ведении находится проведение единого государственного экзамена и проведение аттестации выпускников образовательных учреждений, контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан, организация формирования и ведения Федерального реестра сведений о документах об образовании и квалификации. [8]

В систему региональных органов исполнительной власти входят министерства, департаменты, управления, комитеты образования, науки и молодежной политики, осуществляющие государственное управление в сфере образования в субъектах Российской Федерации. Каждый субъект самостоятельно учреждает данный орган и определяет круг его компетенций. Например, в Архангельской, Сахалинской областях и Красноярском крае, таким органами выступают Министерство образования и науки соответствующего субъекта, в Ленинградской области — Комитет общего и профессионального образования Ленинградской области, а в Томской области — Департамент общего образования Томской области. Все они взаимодействуют с Министерством просвещения.

Статья 8 Федерального закона об образовании закрепляет за данными органами следующие полномочия:

– разработка и реализация региональных программ развития образования;

– создание, реорганизация, ликвидация образовательных организаций субъектов Российской Федерации;

– выделение средств на оплату труда педагогических работников подведомственных организаций, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг);

– создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в государственных образовательных организациях субъектов Российской Федерации;

– финансовое обеспечение получения образования в частных образовательных организациях посредством предоставления указанным образовательным организациям субсидий на возмещение затрат;

– организация предоставления среднего профессионального образования, дополнительного профессионального образования;

– организация предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, своем развитии и социальной адаптации;

– создание условий для организации проведения независимой оценки качества условий осуществления образовательной деятельности организациями, осуществляющими образовательную деятельность. [2]

В муниципальных образованиях также могут создаваться отдельные структурные подразделения для реализации полномочий в сфере образования органами местного самоуправления, например, Управление Образования Администрации г. Хабаровска или Управление образования городского округа город Якутск. В соответствии со статьей 9 Федерального закона об образовании, во многом имеют сходные с органами власти субъектов РФ полномочия органы местного самоуправления, но только в подведомственных муниципалитетам учреждениях. Они также могут создать и ликвидировать муниципальных образовательных организаций (кроме организаций высшего образования). Помимо этого, на органы местного самоуправления как и на региональные органы исполнительной власти возложены обязанности по организации предоставления «общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях». Но в отличии от региональных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления занимаются «обеспечением содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройством прилегающих к ним территорий». Помимо названных полномочий, органы местного самоуправления ведут «учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа». [2]

Но существующая модель разграничения полномочий и объектов ведения в сфере образования подвергается преобразованиям, что находит свое отражение в реорганизации образовательных учреждений. Так в июле 2017 года правительством было принято решение об изменении статусов школ. Ольга Васильева, на тот момент глава Министерства образования и науки, заявила о переводе школ из подчинения муниципальных властей в ведомство государственных органов субъектов РФ. Новая модель разграничения полномочий, по ее словам, действует уже в 16 регионах, например, в Кировской, Самарской, Воронежской, Сахалинской областях. Такой опыт является успешным и рассматривается как перспективная программа обновления государственной системы образовательных учреждений. В течение трех лет реорганизация школ должна была быть завершена. Но в процессе ее реализации возникли некоторые трудности.

Прежде всего данная реформа направлена на решение существенной проблемы с финансированием образовательных организаций, находящихся в ведомстве органов местного самоуправления. Так как, согласно ст. 8 Федерального закона «Об образовании в РФ», региональные власти несут расходы по обеспечению учебного процесса, а органы местного самоуправления — расходы по содержанию и ремонту зданий образовательных организаций, образовательные организации по всей стране не имеют одинакового финансового обеспечения.

На практике разграничение полномочий приводит к перекладыванию ответственности государственными органами на органы местного самоуправления, и наоборот. Первые, зачастую, не способны видеть проблемы образовательных организаций ввиду удаленности от центра, вторые постоянно ссылаются на недостаток средств в местных бюджетах. Распространенная ситуация, когда какая-нибудь сельская школа может быть укомплектована необходимыми учебными материалами, но не иметь отремонтированного помещения. Правительство РФ не оставляет данную проблему незамеченной. Об этом в своем Послании Федеральному посланию 2019 года говорил Президент РФ: «…порядка 200 тысяч ребят всё ещё ходят в школы, где нет нормального отопления, водопровода и канализации». По его словам, в ближайшее время регионы должны эту проблему полностью решить. [3]

Также стоит отметить, что зачастую органы местного самоуправления, в соответствии с полномочиями, указанными в ст. 9 Закона «Об образовании» становятся инициаторами закрытия, так называемых, «нерентабельных» школ. Поскольку траты муниципальных образований часто несоизмеримы с доходами, органы местного самоуправления вынуждены находить способы экономии. Это приводит к тому, что дети вынуждены отправляться учиться в соседние села. Такая ситуация в той или иной мере противоречит общегосударственной политики в сфере образования и главного положения Конституции РФ о доступности образования.

Изменение полномочий государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере образования должно привести к устранению многоступенчатого надзора за общеобразовательными организациями, и привести к созданию единой политики финансового обеспечения. Кроме того, подчинение школ непосредственно министерству позволит создать единое образовательное пространство.

Но прежде всего новая модель разграничения полномочий приведет к увеличению ответственности региональных властей. Как раз этот фактор заставляет некоторых глав субъектов выступать против данной реформы. На сегодняшний момент часть регионов оказалась не готова к реорганизации общеобразовательных учреждений. Основными причинами стали множество бюрократических проблем, недостаток средств в региональных бюджетах и разнообразие территориальных условий. Говоря о последнем факторе, справедливо отметить, что субъекты РФ действительно сильно отличаются размерами территорий, удаленностью населенных пунктов друг от друга и возможностями транспортной инфраструктуры. Это вполне может затруднять создание местных органов управления образованием, подчинённых непосредственно региону.

Кроме того, подобная реформа требует законодательного совершенствования в данной сфере. При этом стоит отметить, что регионы, которые смогли реализовать новую модель разграничения полномочий между государственными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления, сделали это в рамках существующего федерального законодательства. Таким образом, действующая правовая система не является фактором, препятствующим переходу образовательных организаций в ведомство регионов. Скорее законодательные изменения должны привести к созданию нормативно-правовых актов обязывающего характера для формирования единой системы разграничения полномочий на всей территории Российской Федерации.

Литература:

  1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
  2. Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ (ред. от 01.05.2019) «Об образовании в Российской Федерации»
  3. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 20.02.2019 «Послание Президента Федеральному Собранию» http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_318543 (дата обращения: 17.02.2020).
  4. Указ Президента РФ от 15.05.2018 N 215 (ред. от 21.01.2020) «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
  5. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 июня 2018 года N 1293-р «Об утверждении перечня организаций, подведомственных Министерству науки и высшего образования Российской Федерации, Министерству просвещения Российской Федерации и Рособрнадзору»
  6. Постановление Правительства РФ от 15.06.2018 N 682 (ред. от 10.02.2020) «Об утверждении Положения о Министерстве науки и высшего образования Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
  7. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 N 884 (ред. от 13.12.2019) «Об утверждении Положения о Министерстве просвещения Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
  8. Постановление Правительства РФ от 28.07.2018 N 885 (ред. от 14.12.2019) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»
  9. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Российская Федерация, сфера образования, орган, высшее образование, исполнительная власть, Министерство науки, общее образование, профессиональное образование, Министерство просвещения.

Похожие статьи

Система и компетенция государственных органов управления...

В настоящее время в системе образования произошли серьезные изменения. Министерство образования и науки было преобразовано в отдельные два министерства. В связи с этим, государственная политика в сфере высшего профессионального образования в период его...

Особенности муниципального управления образованием и его...

муниципальное управление, сфера образования, образование, РФ, общее образование, муниципальный уровень, муниципальное образование, Российская Федерация, местное самоуправление, образовательный процесс.

Правовые основы взаимодействия органов государственной...

Российская Федерация, высшее профессиональное образование, Официальный сайт Министерства образования, наука РФ, государственная власть, профессиональное образование, высшее образование, Россия...

Полномочия органов местного самоуправления...

В статье рассматриваются полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, а также проблемы их законодательной

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Российская Федерация, общее образование...

Правовое регулирование современного российского образования

профессионального и педагогического образования 1996 г. и др. Для регулирования других, складывающихся в сфере образования

Принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подзаконные акты развивают и дополняют положения...

Система образования в Российской Федерации

Возможные ограничения на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом; — получение бесплатного общего и на конкурсной основе бесплатного профессионального образования в...

Рассмотрение структуры управления образованием на...

муниципальная собственность, Российская Федерация, местное самоуправление, муниципальное образование, ГК РФ, имущество

Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти… играют одну из ведущих ролей в системе управления территорией...

РФ, область образования, образование, профессиональное...

РФ, область образования, образование, конституция РФ, профессиональное образование, норма, нормативно-правовой акт, высшее образование, общее

Российская Федерация, акт, исполнительная власть, нормативно-правовое регулирование, область образования, сфера...

Правовая основа деятельности органов местного...

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются базовыми федеральными нормативными правовыми актами, такими как ст. 43 Конституции Российской Федерации [1], Закон Российской Федерации «Об образовании в...

Похожие статьи

Система и компетенция государственных органов управления...

В настоящее время в системе образования произошли серьезные изменения. Министерство образования и науки было преобразовано в отдельные два министерства. В связи с этим, государственная политика в сфере высшего профессионального образования в период его...

Особенности муниципального управления образованием и его...

муниципальное управление, сфера образования, образование, РФ, общее образование, муниципальный уровень, муниципальное образование, Российская Федерация, местное самоуправление, образовательный процесс.

Правовые основы взаимодействия органов государственной...

Российская Федерация, высшее профессиональное образование, Официальный сайт Министерства образования, наука РФ, государственная власть, профессиональное образование, высшее образование, Россия...

Полномочия органов местного самоуправления...

В статье рассматриваются полномочия органов местного самоуправления в сфере образования, а также проблемы их законодательной

Основные термины (генерируются автоматически): местное самоуправление, Российская Федерация, общее образование...

Правовое регулирование современного российского образования

профессионального и педагогического образования 1996 г. и др. Для регулирования других, складывающихся в сфере образования

Принимаемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации подзаконные акты развивают и дополняют положения...

Система образования в Российской Федерации

Возможные ограничения на профессиональное образование по признакам пола, возраста, состояния здоровья, наличия судимости могут быть установлены только законом; — получение бесплатного общего и на конкурсной основе бесплатного профессионального образования в...

Рассмотрение структуры управления образованием на...

муниципальная собственность, Российская Федерация, местное самоуправление, муниципальное образование, ГК РФ, имущество

Исполнительно-распорядительные органы муниципальной власти… играют одну из ведущих ролей в системе управления территорией...

РФ, область образования, образование, профессиональное...

РФ, область образования, образование, конституция РФ, профессиональное образование, норма, нормативно-правовой акт, высшее образование, общее

Российская Федерация, акт, исполнительная власть, нормативно-правовое регулирование, область образования, сфера...

Правовая основа деятельности органов местного...

При осуществлении полномочий в сфере образования органы местного самоуправления руководствуются базовыми федеральными нормативными правовыми актами, такими как ст. 43 Конституции Российской Федерации [1], Закон Российской Федерации «Об образовании в...

Задать вопрос