Теоретические основы развития закупок для государственных и муниципальных нужд



В настоящей статье проведен анализ развития отечественной системы государственных закупок, Выявлены и охарактеризованы основные нормативно-правовые акты, связанные со сферой государственного заказа, существующие в рамках изучаемых отношений в настоящее время. Полученная информация в результате проведенного анализа периодизации системы государственных закупок в Российской Федерации является методическим инструментарием при формированиипонимания эволюционного развития и периодизации в развитии контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг в Российской Федерации.

Ключевые слова: история развития государственного заказа; федеральная контрактная система, государственные и муниципальные закупки, участники размещения государственного заказа, способы размещения государственного заказа, процессы закупок, эффективность закупочной деятельности, эволюция нормативно-правовой базы, результативность закупочной деятельности.

This article analyzes the development of the domestic public procurement system, identifies and characterizes the main legal acts related to the scope of the state order that exist in the framework of the relations currently under study. The information obtained as a result of the analysis of the periodization of the public procurement system in the Russian Federation is a methodological tool for developing an understanding of evolutionary development and periodization in the development of the contract system in the procurement of goods, works, services in the Russian Federation.

Keywords: history of the development of the state order; federal contracting system, state and municipal procurement, participants in the placement of a state order, methods of placing a state order, procurement processes, the effectiveness of procurement, the evolution of the regulatory framework, the effectiveness of procurement.

В настоящей статье автор приводит обзор научной литературы и проводимых в ней исследований ученых и специалистов-практиков с с целью выявления периодизации и перечня нормативно-правовых актов, закрепляющих механизмы проведения закупок товаров, работ, услуг в Российской Федерации.

Базой исследования являются научные труды в виде статей российских ученых (период оценки 2011–2017 г. г.), таких как Балтутите И. В., Белинской М. П., Белова В. Е., Бертуновой Б. Б., Богачева П. В., Бурмистрова А. А., Иванова А. А., Калинина С. В., Канунниковой К. А., Костенко А. С., Костюченко А. Г., Кречетовой М. И., Усольцевой Н. А., Мельникова В. В., Беленькой Е. В., Петровой Е. В., Тютиной В. В., Назарова М. В., Першина Д. А., Седовой М. В., Фамиевой К. И., Федотова А. С., Лихтера А. В., Хвалынского Д. С., Юсуповой Т. В., Яковлева А. А. и др.

Результаты исследования. Исходные теоретико-методологические подходы к анализу экономических отношений в сфере государственных закупок заложены в трудах классиков экономической теории, в том числе, в концептуальном рассмотрении рьночных отношений сквозь призму взаимовыгодных контрактных (договорных) отношений.

Система государственных закупок играет очень важную роль в развитии экономики государства в целом. От того с какой эффективностью государство производит закупку товаров работ и услуг для своих нужд, зависят многие показатели, в том числе и эффективность расходований бюджета страны.

При осуществлении государственных и муниципальных закупок с высокой эффективностью без нецелесообразных затрат экономятся колоссальные средства, которые могли бы быть потрачены на выполнение социальных обязательств перед населением в полном объеме.

Современная контрактная система Российской Федерации, являющаяся основой системы государственных закупок, сформировалась после крушения Советского Союза при необходимости в короткие сроки создать систему договорных отношений между государством и предприятиями, работающими совершенно на других основах, нежели ранее в командной экономике.

С началом экономических реформ государство в 1992 г. вернулось к институциональному управлению закупками и провозгласило принцип конкурсного размещения государственных закупок. Вместе с тем в течение последующего пятилетия конкурсы почти не проводились, потому, что с точки зрения нормативного правового обеспечения процедур торгов этот принцип регламентирован не был. Первым российским законодательным актом в данном направлении стало Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, утвержденное Указом Президента РФ от 08.04.1997 г. № 305.

В условиях перехода России к качественно новому уровню экономики, развитию конкуренции, отношения, связанные с закупками, получили новое развитие.

Первостепенная роль рассматриваемых отношений обусловлена, в том числе их особой целевой направленностью, связанной с удовлетворением потребностей общества необходимых товарах, результатах работ, услугах.

В настоящее время в Российской Федерации различные стадии размещения заказа для государственных и муниципальных нужд в разной мере нормативно регламентированы, методически обеспечены и организационно структурированы.

Указ Президента РФ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» от 7 августа 1992 г. № 826 и изданное в соответствии с ним Постановление Правительства РФ «О Реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию Федеральной контрактной системы» от 10 августа 1992 г. № 565 можно считать первыми нормативными правовыми актами, которые регламентировали процедуру производства государственных закупок в посткоммунистической России.

Как указано в аннотации к Закону РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г., им устанавливаются общие правовые и экономические принципы и положения формирования, размещения и исполнения на контрактной основе заказов на закупку и поставку продукции для государственных нужд.

Постановлением Правительства РФ «О реализации Указа Президента РФ «О мерах по формированию федеральной контрактной системы» от 10 августа 1992 г. № 565 была регламентирована процедура производства закупок.

Впервые в современной России термин «государственный контракт» был употреблен в ныне утратившем силу Законе РФ «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» от 28 мая 1992 г. № 2859–1 [12, с.34].

В 1999 г. вступил в силу Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Его преамбула гласила, что закон регулирует отношения, которые возникают в ходе проведения конкурса на размещение заказов для государственных нужд между организатором и участником. Данный закон предусматривал, что размещение заказов для государственных нужд производится при помощи проведения конкурса. Как указано в письме ФНС России, в ходе подготовки и проведения конкурсов Закон 1999 г. предоставил заказчику гораздо больше возможностей для определения условий (критериев) при выборе участника-победителя, который предлагает максимально выгодные условия поставки товара [12, с.34].

21 июля 2005 г. датирован Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [12, с.34].

До апреля 2013 г. данный правовой акт выступал основным законодательным актом РФ, который регулировал гражданско-правовые, процедурные вопросы размещения заказов на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд [12, с.34].

Впервые в России была создана система размещения заказов, регламентирующая гражданско-правовые, процедурные вопросы государственных закупок, обеспечивающая прозрачность механизма осуществления государственных закупок, устраняющая возможность злоупотребления и коррупции. Однако ожидаемый эффект от 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. — усиление конкуренции, пресечение коррупции не был достигнут. В течение пяти с половиной лет его действия без обсуждения с экспертным сообществом в него было внесено 31 изменение [21, с.2].

Экспертами признаются следующие главные недостатки 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. — преобладание отбора поставщиков по критерию наименьшей цены, ограничение использования любых качественных критериев при оценке заявок. В результате принятой в 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. презумпции добросовестности исполнителя, у заказчиков отсутствовали инструменты защиты от неисполнения и некачественного исполнения контрактов. Тем не менее, к заслугам 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. можно отнести запуск системы электронных торгов, понятность и прозрачность процедуры выбора поставщиков, равноправный доступ к конкурсным процедурам малого и среднего бизнеса [21, с.3].

С января 2014 г. начал действовать Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, в связи, с чем вся система государственных закупок преобразована в федеральную контрактную систему, которая регулирует процесс определения государственных и муниципальных нужд, его обоснование, планирование, размещение заказа и исполнение контракта [12, с.34].

Принятым законом учтен опыт, накопившийся в основном при практическом применении закона 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. с многочисленными поправками к нему. Законодатель закрепил большое число новых терминов, не встречавшихся ранее в 94-ФЗ от 21 июля 2005 г., а именно:

– мониторинг реализации плана закупок;

– совместные и централизованные закупки;

– контрактная служба заказчика;

– контрактный аудит и пр.

К принципиально новым терминам относится определение «контрактная служба» и разные сочетания с определением «контрактный». Так, например, используется понятие специалиста по закупкам в правовой системе США как «контрактный офицер», а в российской системе называются «работники контрактной службы» и «контрактный управляющий» и имеет другой смысл.

Федеральной контрактной системой предусмотрены требования об обязательном формировании плана и плана-графика закупок, включая очень жесткие условия для их изменения и корректировки. Так закупки, не предусмотренные планом графиком, не могут быть осуществлены. Такие жесткие условия планирования закупок и всеобщая доступность сведений о таких планах потенциально обеспечивают благоприятные условия для повышения уровня публичности и открытости в деятельности закупок.

Оба законодательных акта направлены на регулирование закупок товаров, выполнения работ, оказания услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Непосредственными участниками данных отношений являются Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования.

В отличие от 94-ФЗ от 21 июля 2005 г. Федеральная контрактная система определяет единый прозрачный цикл не только размещения государственного заказа, но и формирования планов закупок, исполнения контрактов [22, с.3].

К сфере государственных и муниципальных закупок в последнее время добавилась сфера отношений, связанная с закупками, осуществляемыми рядом юридических лиц. В связи с принятием Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» участниками рассматриваемых отношений стали государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения.

Таким образом, в современных условиях можно говорить о закупках в широком понимании, включающих как государственные и муниципальные закупки, так и закупки, осуществляемые государственными и муниципальными юридическими лицами. Рассматриваемые отношения являются одной из форм (направлений) непосредственного и опосредованного участия публично-правовых образований в гражданском обороте.

Распоряжением Правительства РФ от 20 февраля 2006 г. № 229-р был создан Всероссийский официальный сайт для размещения заказа — www.zakupki.gov.ru. В настоящее время это единый сайт для федеральных, региональных и муниципальных заказчиков. Ранее каждый субъект Российской Федерации и почти каждое муниципальное образование имели свои сайты для размещения заказа, что на практике приводило к отсутствию единого пространства для размещения заказа, существенно сужало круг потенциальных участников размещения заказа. Как правило, этот круг ограничивался поставщиками определенного региона.

Создание единой интегрированной информационной системы в сфере размещения заказа, в которую входит официальный сайт www.zakupki.gov.ru и пять отобранных Минэкономразвития России и ФАС России электронных площадок для проведения электронных аукционов: (ОАО «Единая электронная торговая площадка» — www.roseltorg.ru, ЗАО «ММВБ — Информационные технологии» — www.ets-micex.ru, ГУП «Агентство по государственному заказу, инвестиционной деятельности и межрегиональным связям Республики Татарстан» — www.zakazrf.ru, ЗАО «Сбербанк-автоматизированная система торгов» — www.sberbank-ast.ru, ООО «Индексное агентство РТС» — www.rts-tender.ru) позволило «встречаться» заказчикам и участникам размещения заказа всей страны «в одном месте», существенно расширив географию поставщиков и повысив экономическую эффективность торгов. Таким образом, создание единого информационного пространства стало крупным достижением в области государственных закупок.

В целях ведения эффективной бюджетной политики обеспечение государственного учета контрактов и ведение их реестра осуществляется в рамках электронных информационных систем. С 1 января 2016 года на смену Официальному сайту (Портал закупок) введена в эксплуатацию Единая информационная система. Внедрение данной системы и ее эксплуатацию обеспечивают Министерство экономического развития России и Федеральное казначейство, а оператором ЕИС, как ранее оператором Официального сайта, выступает ЗАО «МЦФЭР». Указанная система объединяет все информационное обеспечение контрактной системы от этапа планирования закупок до исполнения контрактов и мониторинга, обеспечивает формирование, обработку, хранение и предоставление данных участникам контрактной системы. По задумке разработчиков, ЕИС должна сыграть роль связующего звена между электронным бюджетом и системой закупочного процесса.

ЕИС в отличие от портала государственных закупок предоставляет возможности для размещения более подробной информации о закупках, включающей также реестр контрактов, список недобросовестных поставщиков, библиотеку типовых контрактов, реестры жалоб и банковских гарантий. Неотъемлемой частью Единой информационной системы является формируемый на сайте реестр контрактов, в который заказчики вносят сведения о заключении, об изменении, о расторжении и об исполнении контракта.

Выводы. При рассмотрении теоретических основ развития контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг были исследованы исторические предпосылки создания федеральной контрактной системы в Российской Федерации, а также применяемые нормативно-правовые акты в сфере закупок на федеральном уровне власти.

Выявлено, что трансформации в системе государственных закупок имели цель в совершенствовании процедур организации закупочной деятельности на территории Российской Федерации, в результате создана Единая информационная система в сфере закупок, что повлияло на открытость закупок как для специалистов контрактных служб, так и для учреждений, регулирующих закупочную деятельность (ФАС России, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Федеральное Казначейство России).

Литература:

1. Балтутите И. В. Институт государственных закупок: от Русской Правды к Федеральному закону «о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Вестник ВолГУ. Серия 5: Юриспруденция. — 2015. — № 4. — С. 31–36.
2. Белинская М. П. Хронодискретное моногеографическое сравнительное исследование института закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. — 2017. — № 1 (33). — С. 42–47.
3. Белов В. Е. Об изменениях гражданского законодательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Актуальные проблемы российского права. — 2014. — № 10. — С. 2265–2271.
4. Бертунова Б. Б. Этапы реформ государственной системы в сфере государственных закупок // Universum: экономика и юриспруденция. — 2016. — № 11 (32). — С.1–4.
5. Богачев П. В. Очерк истории развития государственных закупок в России // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. — 2014. — № 5., ч. 2. — С. 21–24.
6. Бурмистров А. А. Становление института государственного заказа в России: вопросы правового регулирования // Пробелы в российском законодательстве. — 2010. — № 4. — С. 289–290.
7. Иванов А. А. Совершенствование организационно-экономического механизма государственной контрактной системы // Ростовский научный журнал. — 2017. — № 3. — С. 203–228.
8. Калинин С. В. Исторические предпосылки и современное состояние правового регулирования института государственных и муниципальных закупок в России // Юридическая наука и практика: вестник Нижегородской академии МВД России. — 2011. — № 1. — С. 349–353.
9. Канунникова К. А. Торги как способ удовлетворения государственных нужд в России: исторический опыт и современное правовое регулирование // Научный вестник Омской академии МВД России. — 2013. — № 2 (49). — С. 41–46.
10. Костенко А. С. Становление института государственных закупок в современной России // Социально-экономические проблемы развития южного макрорегиона: Сборник научных трудов // Под ред. Ермоленко А. А., Хашевой З. М., Клочко Е. Н., Краснодар, 2015. — С. 63–69.
11. Костюченко А. Г. Социально-экономические предпосылки проведения реформы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Бизнес в законе. — 2013. — № 5. — С. 198–201.
12. Кречетова М. И., Усольцева Н. А. Федеральная контрактная система: от ожидаемого к реальности // Инновационная наука. — 2016. — № 3–2 (15). — С.63–65.
13. Мельников В. В. Эволюция механизма открытого конкурса при государственных закупках в постсоветской России // Journal of Economic Regulation (Вопросы регулирования экономики). — 2015. — № 2. — С. 18–41.
14. Мельников В. В., Беленькая Е. В., Петрова Е. В., Тютина В. В. Применение конкурсного механизма при осуществлении государственных и муниципальных закупок в 2006–2014 г. г. // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. –2014. — № 3. — С. 80–86.
15. Назаров М. В. Переход к контрактной системе государственных закупок в Российской Федерации в 2006–2013 гг. // Российское предпринимательство. — 2013. — № 24 (246). — С. 12–17.
16. Першин Д. А. Эволюция системы госзакупок в Российской Федерации // Социально-экономические явления и процессы. — 2014. — № 3. — С. 81–84.
17. Седова М. В. Контрактная система России как новый финансовый инструмент // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие). — 2014. — № 4 (20). — С. 138–142.
18. Фамиева К. И. Правовые предпосылки создания федеральной контрактной системы в Российской Федерации // Социум и власть. — 2012. — № 5 (37). — С. 86–90.
19. Федотов А. С., Лихтер А. В. Развитие контрактной системы в Российской Федерации // Символ науки. — 2016. — № 5–1. — С. 229–233.
20. Хвалынский Д. С. Цикличность развития публичных закупок в России: что нас ждет после закона о контрактной системе // Экономика и экологический менеджмент. — 2015. — № 3. — С. 35–41.
21. Юсупова Т. В. Субъекты малого предпринимательства в системе правовых отношений в сфере регулирования закупок — исторический аспект // Социально-политические процессы в современном мире: взгляд молодых: Материалы студенческой научно-практической конференции. Воронежский филиал ФГБОУ ВО «Российская академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ». — 2017. — С. 161–165.
22. Яковлев А. А. Система госзакупок в России: на пороге третьей реформы // Общественные науки и современность. — 2012. — № 5. — с. 54–70.
23. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федеральный закон РФ от 21.07.2005г. № 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013г.) [Электронный ресурс] // Справочно–правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 26.06.2019 г.
24. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федеральный закон от 05.04.2013г. № 44–ФЗ [Электронный ресурс] // Справочно–правовая система «Консультант Плюс». — Режим доступа: локальный. — Дата обновления: 26.06.2019 г.
25. Федеральный закон от 18.07.2011г. № 223-ФЗ (ред. от 29.06.2015 г.) «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2017г.).
26. Khvalynskiy D. S. The winner`s uncertainty as a requirement of the optimal auction // Экономика и социум. — 2014. — № 3–1 (12). — С. 3–4.
27. Cassady R. J. Auctions and Auctioneering. — Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1967.