Индикаторы риска нарушения обязательных требований в условиях реформы контрольной (надзорной) деятельности



В настоящей статье автор рассматривает проблемы индикатора риска обязательных требований в рамках государственного контроля (надзора) как часть риск-ориентированного подхода при проведении контрольных (надзорных) мероприятий.

Ключевые слова: индикатор риска, государственный контроль (надзор), обязательные требования, органы государственной власти, риск-ориентированный подход, контролируемое лицо.

В настоящее время в Российской Федерации продолжаются серьёзные изменения в контрольной (надзорной) деятельности государственных органов за соблюдением обязательных требований гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.

Президент Российской Федерации, выступая на пленарном заседании Петербургского международного экономического форума (ПМЭФ-2023), отметил: «Если бизнес не связан с высокими рисками причинения вреда гражданам или окружающей среде, то его вообще не должны проверять — ни в плановом порядке, ни во внеплановом. Достаточно профилактических мероприятий». [1]

Понятие «высокий риск» неразрывно связано с понятием «индикатор» риска» которое сравнительно недавно было внедрено в контрольную (надзорную) деятельность, как часть риск-ориентированного подхода по отношению к контролируемым лицам, при проведении проверочных мероприятий государственными надзорными органами.

Согласно толкового словаря Ожегова понятие «риск» — это возможная опасность, неудача. «Индикатор» — это прибор (устройство, элемент), отражающий какой-нибудь процесс. [2]

Применительно к праву, Ю. А. Тихомиров под риском понимает вероятное наступление события и совершение действий, влекущих негативные последствия для реализации правового решения и могущих причинить ущерб регулируемой им сфере, модель неблагоприятного сценария реализации права, воплощение которой угрожает снижением качества правовых результатов и правового регулирования. [3]

Федеральным законом от 03.07.2016 N 277-ФЗ [4] в Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» было введено понятие индикаторы риска нарушения обязательных требований, которые представляют собой утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, параметры, соответствие которым или отклонение от которых, выявленные при проведении мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, сами по себе не являются доказательством нарушения обязательных требований, но свидетельствуют о высокой вероятности такого нарушения и могут являться основанием для проведения внеплановой проверки или иных мероприятий по контролю. [5]

В рамках реформы контрольной (надзорной) деятельности в 2021 году вступил в силу новый нормативный правовой акт регулирующий деятельность контрольных (надзорных) органов — Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

Статьей 23 данного Федерального закона установлено, что «индикатором риска нарушения обязательных требований является соответствие или отклонение от параметров объекта контроля, которые сами по себе не являются нарушениями обязательных требований, но с высокой степенью вероятности свидетельствуют о наличии таких нарушений и риска причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Перечень индикаторов риска утверждается контрольным (надзорным) органом самостоятельно». [6]

Согласно разъяснениям Минэкономразвития Российской Федерации, индикатор риска — это признак, который в большинстве случаев, определенных опытом работы в сфере, а также согласно данным анализа правоприменительной практики, сопутствует нарушениям, но сам по себе таковым не является. Таким образом, в общем виде индикатор риска должен представлять собой факт возникновения какого-либо события или изменения текущего состояния объекта контроля, свидетельствующие с высокой вероятностью о наличии нарушений, представляющих реальную угрозу охраняемым законом ценностям. [7]

Следует отметить, что в целях стабилизации экономики и снижения нагрузки на бизнес, в условиях санкций, вступило в законную силу Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», которое существенно ограничило проведение контрольных (надзорных) мероприятий.

Но вместе с тем, согласно абзац 5 подпункт «а» пункта 3 данного постановления указано, что внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно при условии согласования с органами прокуратуры, при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований. [8]

Исходя из данных норм права, следует, что в условиях «моратория» на проведение контрольных (надзорных) мероприятий при выявлении индикатора риска органы прокуратуры обязаны согласовать проведение внепланового контрольного (надзорного) мероприятия.

Вывод подтверждается материалами судебной практики, так исковые требования Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия к Прокуратуре Республике Карелия об оспаривании решения об отказе в согласовании проведения внепланового контрольного (надзорного) мероприятия при выявлении индикатора риска удовлетворены судом. [9]

Таким образом, индикаторы риска в условиях ограничений на проведение контрольных (надзорных) мероприятий позволяют государственным органам осуществлять полномочия по выявлению нарушений обязательных требований и пресекать нарушения, несмотря на ведённые Правительством Российской Федерации ограничения.

Несмотря на то, что порядок отнесения объектов контроля к определённым категориям риска и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований довольно подробно отражён в действующем законодательстве Российской Федерации, но в условиях введённых ограничений на проведение контрольных (надзорных) мероприятий правоприменителями перечень индикаторов риска недостаточно расширен, что позволяет контролируемым лицам избегать ответственности, за допущенные ими нарушения.

Анализ индикаторов риска, утверждённый Роспотребнадзором, нарушений обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей [10] показал, что количество индикаторов риска значительно увеличилось с 4 [11] до 34 [10]. При этом перечень индикаторов риска постоянно должен расширяться и следовать за стремительно развеивающейся экономикой страны.

Например, участники оборота биологически активных добавок к пище подают в государственную информационную систему мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, заявление на их регистрацию в информационной системе мониторинга [12]. При этом данный критерий не включён в перечень индикаторов риска, по сравнению с аналогичными требованиями предъявляемыми к другим товарам (питьевая вода, молочная продукция, шины и другие).

Следует отметить, что аналогичная ситуация, связанная совершенствованием перечня индикаторов риска объектов контроля, имеется и у других государственных органах осуществляющих контрольные (надзорные) функции.

Вместе с тем, Минэкономразвития Российской Федерации сообщило, что в 2024 году количество индикаторов риска для предупреждения нарушений требований законодательства увеличится до 500. [13]

Таким образом, стремление государства к риск-ориентированному подходу в контрольной (надзорной) деятельности в частности к применению индикаторов риска нарушений обязательных требований в условиях реформы контрольной (надзорной) деятельности оправдано, но при этом должно учитывать потребности общества и государства, а также и соответствовать тенденциям развития.

Литература:

1. Пленарное заседание Петербургского международного экономического форума — Стенограмма [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://kremlin.ru/events/president/news/71445, свободный
2. Ожегов, Сергей Иванович. Толковый словарь русского языка: около 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / С. И. Ожегов; под ред. Л. И. Скворцова. — 26-е изд., испр. и доп. — М.: Оникс [и др.], 2009. — 1359 c.
3. Тихомиров Ю. А. Право. Прогнозы и риски: моногр. М.: Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве Рос. Федерации: ИНФРА-М, 2015. 240 с.
4. Федеральный закон от 03.07.2016 N 277-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 04.07.2016, N 27 (Часть I), ст. 4210,
5. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 24.07.2023) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.04.2024) // «Российская газета», N 266, 30.12.2008,
6. Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ (ред. от 25.12.2023) «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 03.08.2020, N 31 (часть I), ст. 5007,
7. Методические рекомендации по разработке индикаторов риска государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, направленные Письмом Минэкономразвития России от 27 марта 2023 г. N Д24И-9089 // СПС «Консультант Плюс».
8. Постановление Правительства РФ от 10.03.2022 N 336 (ред. от 23.05.2024) «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ», 14.03.2022, N 11, ст. 1715.
9. Решение Петрозаводского городского суда Республики Карелия от 13.02.2024 по делу N 2а-2176/2024 // СПС «Консультант Плюс».
10. Приказ Роспотребнадзора от 14.09.2023 N 635 «Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей» (Зарегистрировано в Минюсте России 20.10.2023 N 75671) // СПС «Консультант Плюс».
11. Приказ Роспотребнадзора от 04.08.2023 N 502 «Об утверждении перечня индикаторов риска нарушения обязательных требований при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области защиты прав потребителей» (Зарегистрировано в Минюсте России 30.08.2023 N 74999) // СПС «Консультант Плюс».
12. Постановление Правительства РФ от 31.05.2023 N 886 «Об утверждении Правил маркировки биологически активных добавок к пище средствами идентификации и особенностях внедрения государственной информационной системы мониторинга за оборотом товаров, подлежащих обязательной маркировке средствами идентификации, в отношении биологически активных добавок к пище» // «Собрание законодательства РФ», 05.06.2023, N 23 (Часть II), ст. 4196 // «Собрание законодательства РФ», 05.06.2023, N 23 (Часть II), ст. 4196.
13. В первом квартале Минэк согласовал более 30 новых индикаторов риска. — Текст: электронный // Министерство экономического развития Российской Федерации: [сайт]. — URL: https://www.economy.gov.ru/material/news/v_pervom_kvartale_minek_soglasoval_bolee_30_novyh_indikatorov_riska.html?ysclid=lwxlib6kja904483537, свободный (дата обращения: 14.06.2024).