Асимметрия российского федерализма: конституционно-правовой аспект

Проблема симметрии и асимметрии в территориальном (прежде всего в федеративном) устройстве государства привлекает внимание правоведов и политологов уже несколько десятилетий, но по-прежнему остается актуальной.

Мировая история не знает примеров существования симметричных государств. В любом государстве существует правовое или фактическое неравенство территориальных образований, входящих в его состав, что предопределяется объективными основаниями, которые могут быть связаны со спецификой национального состава населения, лингвистическим и конфессиональным разнообразием, с диспропорциями в социально-экономическом развитии местностей, с особенностями климатических условий и иными фактическими обстоятельствами. Рассмотрение государства в контексте равенства его субъектов становится важной характеристикой не только формы его государственно-территориального устройства, но и политического режима.

Анализ практики функционирования современных федеративных государств позволил ввести в научный оборот термин «асимметричный федерализм», который означает федеративные отношения, основанные на неравенстве единиц, составляющих федерацию, в политических, административных, финансовых и иных сферах и допускающие вариативность во взаимоотношениях субъектов Федерации с федеральным центром [7].

Главная заслуга в популяризации терминов «симметрия» и «ассиметрия» применительно к отечественной конституционно-правовой материи принадлежит В. Е. Чиркину, предложившему три параметра асимметрии федераций [6, с. 151]:

1)                 наличие в составе федерации помимо ее субъектов иных территориальных образований,

2)                 неравенство конституционного статуса субъектов федерации,

3)                 «скрытую асимметрию» (выражающуюся, в частности, в неравном представительстве субъектов федерации в верхней палате федерального парламента).

Несмотря на объективную обусловленность, правовая асимметрия регионов — весьма неоднозначное явление. В частности, следует признать наличие хотя и нечетких, но все же реальных пределов такой асимметрии, за которыми становится ощутимой опасность дезинтеграции государства. И поскольку асимметричность территориального устройства ассоциируется с угрозами сепаратизма, в юридической и политологической литературе она чаще всего оценивается негативно. В то же время определенные угрозы государственному единству можно усмотреть и в излишнем стремлении к полной правовой симметрии регионов многонационального, поликонфессионального, лингвистически и (или) культурно неоднородного государства.

На основании анализа социально-экономических показателей и политического процесса современные исследователи делают вывод о том, что Российская Федерация с позиции асимметрии прошла три этапа развития федерализма [1, c. 8–15].

Первый этап характеризовался (1990–2000 гг.) стихийным движением в направлении асимметричной модели федерации. Слабость центральной власти вынудила ее оставить право выбора формы реализации принципа федерализма за субъектами Федерации, часть которых предпочла движение в сторону асимметричной модели. Стихийный, нерегулируемый характер выбора асимметричной модели реализовался в тенденциях, аналогичных тем, которые запустили процесс распада СССР. Это не могло не наложить отпечатка и на процессы, происходившие после принятия в 1993 г. Конституции Российской Федерации. Вместе с тем в рассматриваемый период, как и до него, федеральный Центр оказался неспособен сдержать стремление ряда регионов (особенно национальных республик) к произвольному расширению круга собственных полномочий. Наиболее ярко это стремление проявилось в двустороннем договорном процессе между Федерацией и ее субъектами.

Альтернатива угрожающему единству страны и общества стихийному движению в сторону асимметричной модели была предложена в рамках второго этапа (2001–2010 гг.) формирования основ российской федеративной государственности, который характеризуется регулируемым переходом к симметричной конфигурации федеративной модели государственно-территориального устройства.

Федеральный Центр сконцентрировался на укреплении «единой исполнительной вертикали власти», помимо прочего обеспечивающей формирование симметричной модели федеративной государственности. Признание в 2001–2003 гг. нелегитимности двусторонних договоров и соглашений и их отмена разрушили экономическую основу «войны суверенитетов». Был введен контроль деятельности исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации. Был более четко отрегулирован механизм исполнения полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, предложена относительно прозрачная модель бюджетного федерализма. Такое регулирование постепенно приобретало все более явные черты управления унитарным государством.

С 2011 года начался третий этап формирования основ российской федеративной государственности, который характеризуется утверждением инновационной модернизации экономики в качестве стратегической цели. Предполагается, что на этом этапе центру и регионам удастся найти сочетание симметричной и ассиметричной модели федерации, которое позволит максимально реализовать положительные стороны этих форм федерации.

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. На неравенство субъектов Федерации указывают такие факторы, как существование регионов с льготными, особыми режимами природопользования, хозяйствования и налогообложения, территориальная дезинтеграция Российской Федерации, наличие «сложносоставных» субъектов Федерации, экономическая неравномерность развития регионов [2, с.114].

В подобной специфической обстановке обозначился реальный федерализм, который характеризовался соединением типичных признаков организации большинства федеративных государств с такими особенностями, как: статусная асимметрия; акцентированная национальная «окрашенность»; неупорядоченность конструкции; несбалансированность потребностей и собственных ресурсов для реализации статусных полномочий органов власти субъектов РФ; чрезмерная персонифицированность реальных федеративных отношений и соответствующая возможность нарушений общего порядка взаимоотношений в политической, бюджетно-финансовой, национально-этнической сферах [8, c. 86].

Правовая асимметрия Российской Федерации заложена в Конституции Российской Федерации и в Конституциях (Уставах, Основных Законах) её субъектов. Эта асимметрия основана на правовой неопределенности статуса субъектов РФ, выраженного в Конституции РФ. Проблемы и сложности с конституционно-правовым равенством субъектов имели большое значение на первом этапе развития федерализма, когда конституционная неопределенность давала возможность «параду суверенитетов». В настоящее время, имеющиеся различия носят только формальный характер и не могут рассматриваться как действительная конституционно-правовая асимметрия. В настоящее время правовая асимметрия определяется через сферу налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иные специальные сферы.

Авторы рассматривают в качестве асимметрии в конституционно-правовом статусе субъектов Российской Федерации определенную Конституцией возможность формирования сложносоставных — «матрёшечных» субъектов. Отдельно выделяется проблема особого «привилегированного» конституционно-правового статуса республик [5], которая, по нашему мнению, в настоящее время в большей степени утратила свою актуальность по следующим причинам:

1)        обозначение республики как государства в части 2 статьи 5 Конституции РФ [3]. Данное обозначение преследовало политические цели и в настоящее время, по сути, не имеет юридико-регулятивного значения, поскольку содержание понятия «государство в составе Российской Федерации» Конституция РФ не раскрывает. Конечно, республики, как и иные субъекты РФ, не являются государствами в международно-правовом смысле и суверенитетом не обладают;

2)        обозначение в Конституции Российской Федерации Основных Законов республик как Конституций в противоположность Уставам других субъектов РФ. Этимологически эти категории весьма близки, а на практике отмеченная противоположность оказывается чисто номинальной. Из Конституции Российской Федерации не следует наличие качественно иного содержания или иной юридической силы конституций в сравнении с уставами. Конституция особо оговаривает лишь способ принятия устава: согласно части 2 статьи 66 Конституции [3] он принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ (для конституций республик такое ограничение не предусмотрено;

3)        закрепление права республик устанавливать собственные государственные языки в части 2 статьи 68 Конституции РФ [3]. Отличие республик сводится к обладанию правом именовать иные языки, помимо русского, государственными. В то же время правом устанавливать гарантии прав и свобод личности в дополнение к федеральным гарантиям (в том числе гарантии, относящиеся к использованию языков проживающих на его территории народов в официальном делопроизводстве) обладает каждый субъект РФ;

4)        отнесение к совместному ведению РФ и ее субъектов обеспечения соответствия Конституции РФ и федеральным законам только конституций и законов республик, тогда как в отношении краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов указывается на обеспечение соответствия Конституции РФ и федеральным законам не только уставов и законов, но и иных нормативных правовых актов этих субъектов. Представляется, что указанные ограничения предопределялись политической конъюнктурой при подготовке текста Конституции РФ. В настоящее время региональное законодательство любого субъекта должно соответствовать нормам федерального законодательства.

Таким образом, о действительной конституционно-правовой асимметрии говорить не приходится. В существующих условиях правовая асимметрия определяется исследователями через анализ сфер налогового, бюджетного законодательства, регионального развития и иных специальные сфер, которые развивают общие положения Конституции РФ и других системообразующих норм федерального законодательства.

Литература:

1.                  Асимметрия в Российской модели Федеративных отношений / Под рук. С. Д. Валентея. — М.: Институт экономики РАН, 2012. — 57 с.

2.                  Иванов, А. М. Асимметрия как феномен федеративного устройства России // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. — 2011. — № 5. — С. 114–117.

3.                  Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года (в ред. от 21 июля 2014 года) // Российская газета. 1993. 25 декабря; 2014. 23 июля.

4.                  Лексин, И. В. Правовая асимметрия в территориальном устройстве государства: теория и практика // Государственное управление. Электронный вестник. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/35_2012leksin.htm.

5.                  Семин, С. В. Асимметрия субъектов как черта конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство» — 2013. — № 1(1).

6.                  Чиркин В. Е. Модели современного федерализма: сравнительный анализ. // Государство и право. 1994. № 8–9. С..150–158.

7.                  Щупленков, О. В. Проблемы взаимодействия гражданского общества и государства в современной России / О. В. Щупленков, Н. О. Щупленков // NB: Вопросы права и политики. — 2013. — № 4. [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://e-notabene.ru/lr/article_585.html.

8.                  Ю, М. С. Специфические особенности становления российского федерализма / М. С. Ю, И. М. Соломко // Современные наукоемкие технологии. — 2005. — № 7. — С. 86–87.