Возмездное изъятие имущества собственника при чрезвычайных обстоятельствах

В современном мире природные, техногенные и иные катаклизмы (многочисленные теракты, катастрофы, аномальная жара, пожары, аварии, появление все новых и новых вирусов животных и человека и т.д.) стали носить постоянный характер. В 2010 году террористические акты произошли в московских метро, на ипподроме в Нальчике, в Ставрополе, Владикавказе, в республиках Дагестан и Ингушетии, унесли не одну жизнь мирных граждан, сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих, и повлекли за собой значительные разрушения. 2011 год – катастрофа в Охотском море – гибель людей при транспортировке буровой установки «Кольская», декабрь 2011 г. - землетрясения в Туве, Хакасии и Республике Алтай. Февраль 2012 г. – землетрясение в Красноярске.

Такие же последствия влекут за собой и вооруженные конфликты, под которыми понимают «любое столкновение, противоборство, форму разрешения противоречий между государствами, народами, социальными группами с применением военной силы» [1].

В таких случаях, зачастую речь идет не только о здоровье граждан, но и о жизни, а счет идет не на дни, а на часы. И государство не всегда имеет возможность быстро подготовить и перебросить в такие районы людей, технику (например, автомобили, катера, лодки и т.д.), необходимые для спасения людей. В экстренных случаях государству просто необходимо будет прибегнуть к ресурсам граждан и юридических лиц для решения задач по спасению человеческих жизней.

Вот на эти случаи и рассчитано и закреплено в ст. 242 ГК РФ такое основание прекращения права собственности, как реквизиция, целью которого является защита граждан, общества и государства от возникающих в связи с чрезвычайными обстоятельствами угроз, а также ликвидация чрезвычайных ситуаций и их последствий.

Термин «реквизиция» не является новеллой для законодательства, это традиционный институт права, известный еще с дореволюционных времен. В дореволюционном российском законодательстве под реквизицией понималось принудительное приобретение местных средств, необходимых для удовлетворения потребности армии, с производством оплаты или с выдачей квитанции по утвержденным тарифам и установленным ценам. Вместе с тем, следует отметить, что дореволюционная наука называла этот институт экспроприацией. Так, один из классиков российской цивилистики Г.Ф. Шершеневич подчеркивал, что экспроприация предполагает принуждение и, если нужно, насилие, оправдательным мотивом которых может быть только общее благо, общеполезность принятой меры. Следовательно, делал вывод классик, основанием к экспроприации могут послужить соображения экономические, культурные, стратегические, санитарные [2].

После Октябрьской революции 11917 г. СНК РСФСР были приняты два декрета о реквизиции. Это Декрет «О реквизициях и конфискациях» от 16 апреля 1920 г. и Декрет «О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ» от 17 октября 1921 г., в котором под реквизицией считалось «применяемое в силу государственной необходимости принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании частных лиц и обществ» [3].

Впоследствии реквизиция получила закрепление в Гражданском кодексе 1922 г., определявшем, что реквизиция имущества у собственников допускается лишь в порядке, установленном декретом о реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ, с вознаграждением собственника по средним рыночным ценам, существующим к моменту изъятия имущества [4]. Гражданский кодекс РСФСР 1964 г. также содержал норму о реквизиции и определял ее как «изъятие государством имущества у собственника в государственных или общественных интересах с выплатой ему стоимости имущества» [5].

Ученые отмечают, что «неизменными остаются факты, свидетельствующие о том, что практически во всех случаях реквизиция производилась безвозмездно, с существенными нарушениями закона и произволом властей. Фактически реквизиция того времени мало чем отличалась от банального грабежа руками представителей власти» [6].

28 марта 1927 года ВЦИК и СНК РСФСР был утвержден Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества, в котором под реквизицией понимается применяемое, в силу государственной необходимости, принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании частных физических и юридических лиц, а также кооперативных и других общественных организаций [7]. Закон о собственности в СССР 1990 г., впервые закреплял признак чрезвычайности реквизиции: «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению органов государственной власти может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законодательными актами Союза ССР, союзных и автономных республик, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)».

В настоящее время в ст. 242 ГК РФ реквизиция определяется как изъятие имущества собственника в интересах общества в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества.

Следует отметить, что в настоящее время отдельный федеральный закон, учитывающий условия и порядок реквизиции ко всем объектам и с учетом любых собственников, не принят, до сих пор действует Сводный закон о реквизиции и конфискации от 28 марта 1927 г.

В Федеральном конституционном законе «О военном положении» содержится положение о том, что изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан производится с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества [8], однако термин «реквизиция» не упоминается.

В Федеральном законе «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» устанавливается обязанность граждан и организаций «предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества» [9], но термин «реквизиция» в законе также не используется.

В российском законодательстве установлены и иные правовые основания вторжения государственных органов в имущественные права и интересы граждан и организаций, не получившие должной юридической регламентации [10].

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, обусловленных чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, чрезвычайными экологическими ситуациями, возникшими в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшими (могущими повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения [11], допускается возможность привлечения транспортных средств граждан для проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ [12].

Полагаем, что ситуации, указанные в п. «б» ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении», смело можно отнести к возможным основаниям принятия решения о реквизиции имущества собственника.

Следует обратить внимание и на то, что в условиях чрезвычайного положения, введенного при наличии обстоятельств, обусловленных чрезвычайными ситуациями социально-политического, криминогенного характера, к которым закон относит попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, возможно «временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов» [13].

Пункт «д» ст. 132 ФКЗ «О чрезвычайном положении» допускает в «исключительных случаях временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ».

Кроме того, в условиях чрезвычайного или военного положения возможно использование земельных участков для нужд обороны и безопасности в порядке, установленном ст. 51 ЗК РФ, то есть земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти.

Таким образом, все проанализированные выше нормы устанавливают возможность принудительного изъятия имущества собственника, причем это изъятие носит временный характер. Вместе с тем Гражданский кодекс РФ не предусматривает возможности временного изъятия имущества собственника.

Основания принудительного изъятия имущества собственника содержатся также и в ФЗ «Об обороне», который устанавливает, что граждане «предоставляют в военное время для нужд обороны по требованию федеральных органов исполнительной власти здания, сооружения, транспортные средства и другое имущество, находящиеся в их собственности, с последующей компенсацией понесенных расходов в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации» [14].

В законе предусмотрены положения об «изъятии» (то есть реквизиции) соответствующего имущества для «нужд обороны». Однако термин «реквизиция» не используется законодателем и в этом случае.

Поэтому, считаем, вполне обоснованным замечание Д. Бондаренко по поводу того, что «изъятие имущества у граждан и организаций в целях обороны страны представляет собой наиболее уязвимый и требующий повышенного внимания институт, поэтому его детальная регламентация должна быть четкой, по возможности с употреблением выражений, исключающих двойное толкование» [15].

Считаем, с целью унификации положений о реквизиции, необходимо термины «привлечение», «изъятие», «предоставление», «временное изъятие» имущества граждан и организаций, используемые законодателем в федеральных законах, заменить на термин «реквизиция».

Обращает на себя внимание тот факт, что Гражданский кодекс РФ не раскрывает, что понимается под обстоятельствами, носящими чрезвычайный характер, а только перечисляет их. Для того, чтобы выяснить, что же все-таки понимается под такими обстоятельствами, необходимо обратиться к иным нормативно-правовым актам. Так, чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей [16].

Под аварией понимается разрушение сооружений и (или) технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте, неконтролируемые взрыв и (или) выброс опасных веществ [17].

Радиационная авария - потеря управления источником ионизирующего излучения, вызванная неисправностью оборудования, неправильными действиями работников (персонала), стихийными бедствиями или иными причинами, которые могли привести или привели к облучению людей выше установленных норм или к радиоактивному загрязнению окружающей среды [18].

Эпидемия - это инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих, инфекционные заболевания человека, характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения [19].

Понятием «эпидемия» обозначают массовое распространение инфекционной болезни людей в какой-либо местности, стране, уровень которого значительно превышает обычно регистрируемый уровень заболеваемости этой болезнью на данной территории в аналогичный период времени.

Гражданское законодательство не содержит легального определения «эпизоотий». В энциклопедических словарях под эпизоотией понимается широкое распространение заразной болезни животных, значительно превышающее уровень обычной заболеваемости на данной территории [20].

Перечень обстоятельств, которые могут повлечь за собой реквизицию не является исчерпывающим. И Гражданский кодекс РФ, и Земельный кодекс РФ указывают на «иные обстоятельства, носящие чрезвычайный характер». Полагаем к таковым могут относиться «попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления» [21], то есть обстоятельства, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер, в каковым, считаем, следует отнести и реквизицию.

На наш взгляд, законодателю необходимо установить исчерпывающий перечень тех оснований, которые дают право проводить реквизицию, поскольку обратное может привести к ситуации, когда орган, принимающий решение о реквизиции, будет трактовать понятие «иных обстоятельств, носящих чрезвычайный характер», по своему усмотрению, что в свою очередь может привести к злоупотреблению правом и недобросовестному отношению к собственнику.

Следующее на что хотелось бы обратить внимание, это то, что гражданским законодательством не регулируются вопросы о механизме осуществления, способах и сроках возмещения стоимость реквизированного имущества, об органах, принимающих решение о реквизиции и производящих ее (в Гражданском кодексе содержится только указание на государственные органы, а какие конкретно?), об имуществе, его структуре и учете. Можно задать вопрос, а как же Сводный закон о реквизиции и конфискации имущества? Но ведь этот закон был принят в 1927 году, а сейчас 2011 год. Возникает еще один вопрос, разве в нашей стране за столь огромный период ничего не изменилось? В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Россия является демократическим правовым государством. Огромнейшие изменения произошли в политической, общественной и экономической жизни российского государства, что не могло не отразиться и на таком институте, как реквизиция. Так, например, по Сводному закону право производить реквизицию предоставляется военно-революционным комитетам, окружным и уездным исполнительным комитетам. Разве таковые в современной России существуют?

В соответствии со ст. 10 Закона «О реквизиции и конфискации имущества» оплата реквизированного имущества производится органом, в чье распоряжение переходит реквизированное имущество, не позднее месяца со дня фактического изъятия имущества. С одной стороны данное положение не соответствует ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, в которой установлено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Считаем, в случае реквизиции такое положение более чем неудачным. Представим ситуацию. Лесные пожары. Огонь подбирается к населенному пункту, а должностное лицо соответствующего государственного органа вместо того, чтобы в экстренном порядке изъять автомобиль у собственника для спасения людей, решает с ним вопрос о стоимости автомобиля, затем обращается в соответствующий финансовый орган (ведь он же не будет компенсировать стоимость автомобиля из собственного кармана). Пока финансовый орган перечислит деньги на счет собственника в банке, спасать будет некого.

В конце хотелось бы еще раз отметить, что число чрезвычайных ситуаций, когда может возникнуть необходимость в реквизиции имущества, значительно увеличилось, и поэтому становится непонятным, почему законодатель до сих пор данному институту не уделил должное внимание.

Полагаем, следует согласиться с Афанасьевой Е.Н., которая считает, что «необходимо учесть весь накопленный огромный опыт существования реквизиции, с тем, чтобы создать наиболее справедливый, обоснованный, детально проработанный специальный закон о реквизиции, способный защитить (или, по крайней мере, не нарушить) интересы государства, общества и каждого конкретного его гражданина» [22].

Литература:

1. Военная энциклопедия: в 8 т. М., 1989. Т.2 С. 310.

2. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 209.

3. П. 2 Декрета СНК РСФСР от 17.10.1921 «О порядке реквизиции и конфискации имущества частных лиц и обществ» Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

4. Ст. 69 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г. Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

5. Ст. 149 Гражданского кодекса РСФСР 1964 г. Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

6. Афанасьева, Е. Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: автореф. …дис. канд. юрид. наук. – Томск, 2009. – С. 15.

7. Ст. 1 Сводного закона о реквизиции и конфискации имущества. Утв. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 марта 1927 г. [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант плюс».

8. Подп. 7 п. 2 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

9. П. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

10. Виноградов О. Реквизиция как особое юридическое основание прекращения права собственности / О. Виноградов // Хозяйство и право. 2008. № 12. С. 86.

11. П. «б» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая .2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

12. П. «е» ст. 13 Федерального конституционного закона от 30 мая .2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

13. П. «б» ст. 12 Федерального конституционного закона от 30 мая .2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

14. П. 4 ст. 9 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

15. Бондаренко Д. Военное положение как особый правовой режим и цели его введения / Д. Бондаренко // Закон и право. 2004. № 3. С. 37.

16. Ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

17. Ст. 1 Федерального закона от 27 июля 1997 г. № 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

18. Ст. 1 Федерального закона от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

19. Ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

20. Большой энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров. - СПб.: Норинт, 1998. - С. 1409.

21. П. «а» ст. 3 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

22. Афанасьева, Е. Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: автореф. …дис. канд. юрид. наук. – Томск, 2009. – С. 16.