Актуальные проблемы патронатного воспитания

Рассматривая положение социального и правового положения несовершеннолетних в Российской Федерации следует отметить объективно значимую для современного общества и государства проблему - действующая сегодня в нашей стране система защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, как показывает практика, незначительно эффективна, используются не все ресурсы, предусмотренные действующим законодательством. Как это не парадоксально для современного общества, но до недавнего времени единственным способом для содержания и воспитания таких детей в основном оставались детские дома.

С принятием пресловутого Федерального Закона Российской Федерации от 22.08.2004 № 122 - ФЗ ситуация еще более усугубилась, так как осуществление практических мер в области защиты прав детей перестало быть обязанностью федеральных органов исполнительной власти и передано на усмотрение субъектов Российской Федерации.

Результатом этого становится катастрофическая проблема с детским населением, которое год от года убывает (в 2009 году оно составляло 25.981 тысяч, уменьшившись за 6 лет на 5 миллионов; число школьников в 1998 году составляло 22 миллиона, а в 2010-2011 учебном году – 12,8 миллионов). Определенный успех «материнского капитала» (число детей от 0 до 4 лет сегодня на миллион больше, чем 5 лет назад) наглядно показывает социально-экономические корни демографического кризиса современной России: если даже такая «копейка» дала такой эффект, значит люди действительно нуждаются в самом насущном и необходимом. Да, падение страны в никуда несколько замедлилось, но при этом нарастает, превысив уже 2 миллиона детей, позорная очередь в детские сады, при этом стабильно работает «фабрика сиротства» органов опеки и попечительства, «выявляя» ежегодно более 100 тысяч новых сирот (около 300 в день).[10]

За последние три года усилия государства направлены на приоритетность воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьях граждан.

Устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

в Российской Федерации*[19]

(человек)

Но все-таки, эти цифры свидетельствуют об огромнейшей социальной проблеме, стоящей в настоящее время перед российским обществом. И именно снижения темпов роста количества детей, оставшихся без попечения родителей, устройство и социальная адаптация должны быть приоритетом в работе Правительства РФ, перед любыми инновационными изысканиями. Основой данного вывода должна стать ст.2 Конституция РФ «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Права любого гражданина РФ на достойную жизнь установлено Конституцией РФ и должно обеспечено Государством.

И одной из основных форм участия государства в проявлении заботы о своих несовершеннолетних гражданах, нуждающихся в особом внимании со стороны государственных органов, среди прочих, должна стать достаточно новая, мало используемая для российского государства форма устройства детей как патронатная семья.

Патронатное воспитание является относительно новой формой семейного устройства детей, при которой законное представительство не передается в полном объеме семье, взявшей ребенка на воспитание, а права и обязанности по защите прав ребенка разграничены между таким патронатным воспитателем и органом опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).[15]

Патронат расширяет круг детей, которые могли быть помещены на воспитание в семью. И прежде всего это дети, юридический статуса которых не определен, так как разграничиваются права по защите прав ребенка между родителями (если они еще не лишены родительских прав), уполномоченной службой и патронатным воспитателем. Появляется возможность устройства в семью детей, свободных юридически, но имеющих мало шансов быть переданными на другие формы семейного воспитания, братья и сестры, дети с различными проблемами в поведении, обучении, развитии).

Вместе с тем, имеющаяся на настоящий момент правовая база, юридическая основа деятельности государственных органов по данному вопросу далека от совершенства и нуждается в серьезной корректировке и изменению многих правовых документов как на федеральном, так и на региональном уровне.

Нами была проведена работа по изучению опыта работы нескольких субъектов Федерации. Были изучены и проанализированы административные, юридические и процессуальные аспекты деятельности патронатного воспитания несовершеннолетних на примере Ульяновской, Самарской, Псковской, Тамбовской областях, городе Москве. Изучены материалы конференций и результаты научных исследований по данной теме, статистические данные Министерства образования и Министерства труда и социального развития, получены комментарии специалистов.

Сравнительный анализ проблемы патронатного воспитания в Российской Федерации на основе полученного материала показал, что в настоящий момент имеется серьезные проблемы в понимании, как сущности патронатного воспитания, так и государственного участия в данной проблеме.

Примером для этого может служить текущее положение дел в Самарской области.

Впервые на территории Самарской области вопрос организации патронатного воспитания несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, затронут незадолго после вступления в силу Семейного Кодекса РФ в законе Самарской области от 2 апреля 1998 года № 2 - ГД «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области». В ст. 16 данного документа были даны понятия патронатного воспитания и указано, что «Положение о патронатном воспитании утверждается Правительством Самарской области».

Однако вплоть до июля 2006 года не было принято не только Положение, но и отсутствовали вообще какие - либо действия государственных органов по исполнению данного закона.

Из-за отсутствия должного правового регулирования патронатного воспитания, дети передавались на воспитание патронатным воспитателям, личность которых не изучалась в достаточной степени, чем нарушались основные гарантии прав и законных интересов ребенка.

Так, при передаче детей в патронатные семьи в отдельных случаях не выяснялось, имеют ли судимость патронатные воспитатели, привлекались ли они к административной ответственности, состоят ли на учетах в наркологическом, психоневрологическом диспансерах, состояние их здоровья, материальное и жилищное положение, не запрашивались характеристики с места их жительства. Отделами опеки и попечительства не проводились мероприятия по проверке соблюдения прав детей, находящихся в патронатных семьях. Нарушалось также и финансовое обеспечение патронатных семей.

Постановлением Правительства Самарской области от 26 июля 2006 года № 100 было утверждено Положение о семейной воспитательной группе специализированного учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в Самарской области. Именно форма семейных воспитательных групп должна была стать образом патронатной семьи, о чем свидетельствовал пункт 1.3 данного Положения «Ребенок передается на воспитание в семейную группу при условии, что в данный период не могут быть применены иные формы устройства на воспитание в замещающую семью (усыновление, опека, приемная семья)» и пункт 1.4. «Семейная группа является структурным подразделением специализированного учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, осуществляющего свою деятельность на основе его Устава и настоящего Положения».

Спустя год, 18 июля 2007 года, Правительством Самарской области утверждено постановление № 96 «Об утверждении положения о патронатном воспитании», в котором уже более четко были обозначены порядок и условия организации патронатного воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствие с данным положением учреждение, передавшее ребенка на воспитание в патронатную семью, заключало с гражданином - патронатным воспитателем срочный договор. При этом сам ребенок, переданный на патронатное воспитание, сохранял все права на получение социальной поддержки, предусмотренные законодательством РФ и законодательством Самарской области для воспитанников учреждений. Устройство ребенка на патронатное воспитание не влекло за собой возникновения между патронатным воспитателем и ребенком, переданным на патронатное воспитание, алиментных и наследственных отношений и воспитатель не приобретал прав представителя ребенка.

Кроме того, с патронатным воспитателем заключался трудовой договор, предусматривающий оплату труда и социальные гарантии.

Однако и данный документ не привнес в положение патронатного воспитания Самарской области каких-либо конструктивных изменений, и оно так и не нашло свою нишу в сфере устройства детей, оставшихся без попечения родителей. О чем говорит факт полного отсутствия на 2011 год на территории Самарской области патронатных семей.

Вместе с тем, данная форма устройства детей достаточно слабо развивалась и в других регионах РФ.

Структура семейного устройства детей

(включая детей, которые были выявлены раньше, но переданы в семью в 2010 году)

На семейные формы устройства в 2010 году в семьи российских граждан было передано 75,8 тыс. детей, из них 11,1 тыс. – на усыновление, 64,7 тыс. - под опеку (попечительство), в том числе 13,6 тыс. - в приемные семьи, 0,5 тыс. – на патронатное воспитание.

27 октября 2011 года Правительством Самарской области было утверждено постановление № 659 «Об утверждении Положения о патронатном воспитании в Самарской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Самарской области», которое отменило действующие прежде законодательные акты, затрагивающие патронатное воспитание, и ввело новое Положение.

Новостью данного законопроекта стало полное отсутствие граней между приемной семьей и патронатной. То есть, законодатель не сделал абсолютно никакой разницы в форме устройства ребенка, финансировании, правовом положении ребенка и воспитателя. При этом самое главное предназначение патронатного воспитания – устройство в патронатную семью не имеющего еще юридического статуса ребенка непосредственно после изъятия из биологической семьи, вместо помещения в приют, что влечет за собой всегда без исключения глубокую психологическую травму для ребенка, было полностью проигнорировано.

Патронатное воспитание фактически стало синонимом приемной семьи. При этом одна из основных задач работников государственных учреждений - социальная забота о местонахождении несовершеннолетних, временно не имеющих юридического статуса, охране психического здоровья детей, изъятых из семьи, а также создания условий психологической адаптации несовершеннолетних к современной жизни, была успешно забыта.

В отличие от Самарской области наиболее эффективно, на наш взгляд, вопрос патронатного воспитания решен в законодательстве Тамбовской области, где постановлением Администрации области четко обозначены предназначение патронатных семей и воспитания в целом, а именно - адаптация ребенка к семейной обстановке до установления других форм семейного воспитания. Детально отражен механизм помещения ребенка в патронатную семью и ответственность каждой из сторон договора, система дополнительных льгот, что ни мало важно, установлены твердые суммы выплат патронатным воспитателям на каждого ребенка, которые значительно (в два раза) превышают выплаты за ребенка в приемной семье. Установлены иные выплаты как в виде вознаграждения патронатному воспитателю, так и в виде компенсаций за нахождение ребенка в патронатной семье.

Также следует отметить и постановление Правительства г. Москвы «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве» от 20 сентября 2011 года № 433-ПП. Документ детально, четко и ясно отражает все стороны организации патронатного воспитания детей, участие и функции сторон договора, механизм реализации.[6]

Подводя итог изучению проблемы, хотелось бы отразить следующее. На сегодня в Семейном кодексе РФ предусмотрена лишь возможность передачи детей в патронатную семью, но не организация патронатного воспитания, обязанности и условия отбора патронатных воспитателей, а также их оплата. Федеральное законодательство предоставляет возможность решать данную проблему на местах, путем принятия законодательных актов субъектам Федерации, что на наш взгляд не вполне логично. Разность принимаемых законодательных актов, отсутствие четко регламентированного механизма работы, различие в финансовом обеспечении в отдельных регионах ставит существование патронатного воспитания под вопрос.

В 2011 году представителями депутатами фракции ЛДПР В.В.Жириновским, Е.В.Афанасьевым, Ю.А.Напсо, М.С.Рохмистровым были внесены в Государственную Думу РФ предложения поправок в Семейный Кодекс РФ. Авторы законопроекта предлагают внести изменения в данный документ, дополнив его статьями:

155 ⁴ «Организация воспитания детей в патронатной семье»;

155 ⁵ «Дети, передаваемые на патронатное воспитание»;

155 ⁶ «Патронатные воспитатели детей»;

155 ⁷ «Оплата труда патронатного воспитателя детей».

В статье 155 ⁴ «Организация воспитания в патронатной семье» дается определение понятия «воспитание детей в патронатной семье» как формы временного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей в патронатную семью, в соответствии с договором о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) между родителями (законными представителями ребенка), органами опеки и попечительства и патронатными воспитателями.

В соответствии со статьей 155 ⁶ «Патронатные воспитатели детей», патронатным воспитателем может быть «только совершеннолетнее лицо, прошедшее профессиональный отбор и профессиональную подготовку», а также устанавливаются ограничения, при которых граждане не могут стать патронатными воспитателями.

В статье 155 ⁷ определен порядок и условия ежемесячных денежных средств, выплачиваемых патронатным воспитателям на содержание детей.[12]

Но на настоящий момент данные поправки в законодательство даже не были рассмотрены.

В заключение отметим, что дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, для успешного получения адаптации к семейной обстановке прежде всего должны иметь благоприятные условия проживания и гармоничного развития. Технологии, применяемые в системе патронатного воспитания, являясь инновациями, взаимосвязаны через единый процесс планирования и контроля попечения и неделимы. Правильное их применение является гарантией конституционного права личности.

Литература:

1. «Семейный кодекс РФ», от 29.12.1995 года, ФЗ-223-ФЗ (ред.от 30.11.2011 г.)

2. Федеральный закон Российской Федерации от 22.08.2004 № 122 - ФЗ

3. Закон Самарской области от 2 апреля 1998 года № 2-ГД «Об организации деятельности по осуществлению опеки и попечительства в Самарской области»

4. Постановление правительства Самарской области от 26 июля 2006 года № 100 «Об утверждении Положения о семейной воспитательной группе специализированного учреждения несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в Самарской области»

5. Постановление правительства Самарской области от 27.10.2011 года № 659 «Об утверждении Положения о патронатном воспитании в Самарской области и о признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Самарской области»

6. Постановление правительства Москвы от 20.09.2011 года № 433-ПП «О мерах по обеспечению реализации Закона города Москвы от 14 апреля 2010 года № 12 «Об организации опеки, попечительства и патронажа в городе Москве»

7. Постановление правительства Самарской области от 18 июля 2007 года № 96 «Об утверждении Положения о патронатном воспитании»

8. Матюшева Т.Н., Статья: «Правовое регулирование патроната как средства оптимизации образования детей-сирот (конституционный аспект)», "Конституционное и муниципальное право", 2011, N 8

9. Альтшулер Б., Статья «Деятельность Сахарова как пример влияния гражданского общества на власть», 20.11.2011 год, http://top.oprf.ru/blogs/200/2844.html

10. Информация с сайта: http://www.oprf.ru/blog/?id=368

11. Информация с сайта: http://www.usynovite.ru/adoption/patronage/

12. Информация с сайта: http://moskva.bezformata.ru/listnews/pomoch-patronatnim-semyam/1002540/

13. Информация с сайта: http://ulpressa.ru/2011/02/10/article147785/

14. Информация с сайта: http://www.usynovite.ru/statistics/2010/2/

15. Информация с сайта: http://www.usynovite.ru/adoption/patronage/

16. Официальный сайт детского дома г. Сызрани http://www.syzrandetdom.ru/index.php

17. Информация с сайта: http://www.riasamara.ru/rus/national_projects/ education/ article17984.shtml

18. Статья «Самарская область: описание ситуации в области семейного устройства на 2002 год», http://www.pro-mama.ru/2/articles_615_302.html

19. Информация с сайта: http://www.minzdravsoc.ru/docs/mzsr/otchety/6