Участие Правительства РФ в законотворческом процессе как актуальная тема отрасли Конституционного права

Проведенная в стране админист­ративная реформа, направленная на прекращение избыточного госу­дарственного регулирования и со­здание благоприятных условий для реализации субъектами предпри­нимательства своих прав и интере­сов, вышла на важный и ответ­ственный этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Помимо этого оп­тимизирована структура Прави­тельства Российской Федерации, изменено предназначение мини­стерств и иных ведомств. Все это отражается и на роли Пра­вительства Российской Федерации в системе исполнительной власти, как в целом, так и в системе государственной власти.

Проведенная администра­тивная реформа потре­бовала изменения значительного чис­ла действующих федеральных за­конов, и именно Правительство Рос­сии сыграло в этом ведущую роль.

Участие Правительства Россий­ской Федерации в законотворче­стве является одним из приоритет­ных направлений деятельности это­го органа государственной власти. Это объективно вытекает из кон­ституционного статуса Правитель­ства, уполномоченного при осуще­ствлении исполнительной власти решать важнейшие вопросы управ­ления страной.

Современная роль Правительства России характеризуется тем, что этот государствен­ный орган, реализуя конституцион­ные полномочия в законотворчес­кой деятельности, конкретизирует и воплощает их на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими полномочиями.

Самостоя­тельная деятельность Правитель­ства обусловлена его положением как органа, представляющего осо­бую ветвь государственной власти (исполнительную власть). Коорди­нация его деятельности с другими субъектами законодательной ини­циативы обеспечивает всесторон­ний подход к содержанию законо­проектов, соблюдению должной про­цедуры.

Подтверждением необходимости и актуальности изучения участия Правительства РФ в законотворчестве, является массив научных публикаций, монографий и диссертаций по данному вопросу, а также конференции, семинары, касающиеся места, роли и значения данного органа исполнительной власти в законотворческом процессе.

Условно все источники и материалы по законотворческой деятельности Правительства РФ можно разделить на пять направлений:

1) рассматриваются разграничение и соотношение законотворческого и законодательного процессов, при этом определяется роль и значение в них Правительства РФ (Г.А. Гаджимогомедов, Г.П. Ивлиев, Ю.А. Тихомиров, А. Хамуков и др.). В науке еще не выработаны общепри­нятые понятия законотворческого процесса и законодательного процес­са. Они довольно часто подменяются одно другим. В результате одним тер­мином обозначаются разные правовые явления, и в то же время, наоборот, од­но и то же правовое явление обознача­ется разными терминами. Отличия понятий «законотворче­ский процесс» и «законодательный процесс», в том числе особенности за­конотворческого процесса, наглядно проявляются при исследовании содер­жания последнего. Оно может быть охарактеризовано, в частности, по­средством следующих имеющихся признаков.

Во-первых, законотворческий про­цесс заключается в интеллектуальной, мыслительной деятельности. Это исключительно творческий и не форма­лизованный, в отличие от законодательного, процесс.

Во-вторых, законотворческий про­цесс имеет, как правило, строго науч­ную основу и служит отчасти формой выражения научной деятельности и за­крепления результатов науки, в том числе правовой.

В-третьих, он характеризуется соче­танием конкретного представления о результате законотворческого процес­са — законодательном продукте с, как правило, неконкретным (абстракт­ным) представлением конечной редак­ции закона, тогда как для законода­тельного процесса характерно кон­кретное представление о конечной ре­дакции закона.

В-четвертых, законотворческий про­цесс начинается с анализа состояния вопроса (регулируемых общественных отношений); начальным же этапом за­конодательного процесса является внесение законопроекта.

В-пятых, субъект законотворческо­го процесса не всегда совпадает с субъектом законодательного процес­са. Субъектом законотворческого процесса всегда является непосредст­венный автор идеи буду­щего закона. Это может быть научное учреждение, группа экспертов и спе­циалистов в соответствующей сфере знаний, специализированный центр законотворчества. Часто законопрое­кты разрабатываются в недрах отрас­левых министерств и других исполни­тельных органов государственной власти. Круг участников законода­тельного процесса, их прав, обязанно­стей и способов выражения своего мнения, а также порядок обязатель­ного учета этих мнений определен нормативно. Законотворческий же процесс может осуществляться неог­раниченным кругом лиц (в том числе субъектами права законодательной инициативы, различными элемента­ми гражданского общества, отдельны­ми гражданами и пр.) и охватывает деятельность различных органов и лиц в ходе подготовительных работ, а также в дальнейшем — на различных стадиях законодательного процесса;

2) законодательный процесс представляется как сфера взаимодействия различных ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной (Л.А. Окуньков, А.Г. Путянина, А.А. Котенков, И.А. Котелевская, В.Е. Чиркин, В.А. Четвернин и др.). Исполнительная власть играет все более активную роль s законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Оче­видно, что создаваемые законы, прежде всего, должны от­вечать потребностям общества. А кому как не исполни­тельной власти лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворе­ния? Помимо этого, органы исполнительной власти обла­дают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обще­ству и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной влас­ти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ се­рьезными полномочиями по воздействию на законодатель­ный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске го­сударственных займов, об изменении финансовых обяза­тельств государства, другие законопроекты, предусматри­вающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключе­ния Правительства;

3) обозначаются проблемы качества законотворчества и прозрачности законодательного процесса при участии в нем Правительства РФ. Выделяются и раскры­ваются следующие принципы законодательного процесса, актуальные и для законотворческого процесса: гуманизма, законности, демократизма, гласности, конституционного партнерства и гражданского сотрудничества, научности, достаточности правовой экспертизы, технического совершенства законодательных актов, своевременности (В.Ю. Варламов, В.Д. Зорькин, О.Е. Кутафин, О.Н. Разбаш и др.);

4) анализируются содержание (формы и методы участия) и приоритеты законотворческой деятельности Правительства РФ (С.А. Авакьян, М.В. Баглай, А.И. Бобылев, Н.Г. Горшкова, В.И. Ивакин, В.В. Мозолев, И.М. Шувалов, Т.Я. Хабриева). Среди форм участия Правитель­ства России в законотворческом процессе можно выделить стандар­тную, когда полномочиями совер­шить то или иное действие обла­дают несколько субъектов (напри­мер, реализация Правительством права законодательной инициативы в соответствии с ч. 1 ст. 104 Консти­туции Российской Федерации), а также исключительную, когда со­ответствующие полномочия возло­жены только на Правительство. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций Правительства России в законотворческом процессе, усиле­ния его взаимодействия с другими его участниками, совершенствова­ния внутриорганизационной дея­тельности по участию Правитель­ства в законотворческом процессе.

Правительство России становит­ся одним из основных участников законотворческой деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении на­учных основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как пу­тем совершенствования собствен­ной законотворческой деятельнос­ти, так и путем создания условий для совершенствования деятельно­сти иных субъектов законотворче­ства, для теоретической разработ­ки проблем содержания и процедур законодательства;

5) исследуются законодательная инициатива Правительств федеративных государств, дается сравнительная характеристика данного этапа законодательного процесса на примере Российской Федерации, Германии, Австрии, Щвейцарии (А.Н. Дементьев, Д.Н. Кордик и др.). Литература:

1. Абрамова, А.И. Право законодательной инициативы: проблемы обеспечения и защиты / А.И. Абрамова // Журнал Российского права. - 2006. - № 3.- С. 25 -28.

2. Абрамова, А.И. Современный законодательный процесс РФ: стадии и проблемы их совершенствования / А. И. Абрамова // Журнал российского права. - 2007. - № 2. - С. 14-24.

3. Авакьян, С.А. Политические отношения и конституционное регулирование в современной России: проблемы и перспективы / С.А. Авакьян // Журнал российского права. - 2003. -№11.- С. 43 54.

4. Бобылев, А.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления / А.И. Бобылев и [др]. - М.; Норма-М, 2003.- 304 с.

5. Варламов В.Ю. О некоторых вопросах реализации конституционных полномочий Правительства РФ в сферах внешней политики и международных отношений / В.Ю. Варламов // Право и политика.- 2005. - № 10.- С.12-14.

6. Кордик, Д.Н. Реализация права законодательной инициативы правительствами федеративных государств (российский и зарубежный опыт) / Д.Н. Кордик // Журнал российского права.- 2007. -№ 1. -С. 128- 134.

7. Мозолев, В.В. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе: конституционно-правовые и организационные аспекты Автореферат диссертации / В.В. Мозолев. - М.;. 2008. –45 с.

8. Окуньков, JI.A. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием / Л.А. Окуньков // Законодательство. - 2000. - № 9. - С. 52 57.

9. Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / Под ред. Т.Я.Хабриевой. М.: Юристъ. 2006.- 309 с.

10. Павлушкин, А. Правительство России и органы власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе / А. Павлушкин // Конституционное право: Восточноевропейское Обозрение. - 2003. - № 3. - С. 60-64.

11. Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы. (По материалам «круглого стола» ИГП РАН) // Государство и право. - 2007. - № 4. - С. 111-118.

12. Путянина, А.Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти / А.Г. Путянина // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 17. - С. 15-19.

13. Разбаш, О.Н. Федеральные законотворческий и законодательный процессы в современном российском конституционализме : единство и эволюция принципов / О. Н. Разбаш // Конституционное и муниципальное право. - 2009. - № 18. - С. 13-20. -

14. Скурко, Е.В. Правотворчество и формирование системы законодательства РФ в условиях глобализации. Актуальные проблемы (по материалам «круглого стола» ИГП РАН) / Е.В. Скурко // Государство и право. - 2007. - № 4. - С. 111-118.

15. Сморгунова, В.Ю. Обзор международного научно-практического семинара для переводчиков международных организаций «Законодательный процесс в Российской Федерации», Санкт-Петербург, 26 - 28 февраля 2009 г. / Сморгунова В. Ю. // История государства и права. - 2009. - № 18. - С. 4-9.

16. Хамуков, А. Законотворческий процесс и законодательный процесс: разграничение и соотношение / А. Хамуков // Человек и закон. - 2011. - № 1. - С. 45-49.

17. Шувалов, И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты / И.И. Шувалов // Журнал российского права. – 2004. - № 4.- С. 17 25.

18. Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе / И.И. Шувалов. - М.: Норма. 2004.- 291 с.