Теоретико-правовая модель конституционного запрета цензуры

Значительная часть конституционных норм Главы 2 Конституции Российской Федерации «Права и свободы человека и гражданина» сформулирована в форме конституционных запретов (запрет пыток, насилия, другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения; запрет принудительного труда; запрет сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия и т.д.), обращенных к гражданам, общественным организациям, государственным органам и их должностным лицам как субъектам конституционно-правовых отношений.

Запреты являются классическим видом правового ограничения. Устанавливая запрет на совершение определенных действий, законодатель тем самым возлагает на гражданина обязанность воздерживаться от их совершения [1, с. 200]. Запреты, установленные в Основном законе страны, касаются наиболее негативных, неприемлемых явлений и призваны способствовать полному вытеснению таких явлений из общественной жизни.

А.В. Малько указывает на важное качество правового запрета: «запрет, препятствуя удовлетворению интересов индивида, в отношении которого он действует, направлен на реализацию интересов противоположной стороны» [2, с. 60]. Таким образом, правовой запрет, ограничивая действия одних субъектов, тем самым защищает права и свободы других.

В теоретико-правовой литературе отмечается, что по своей сущности запреты – такие государственно-властные сдерживающие средства, которые под угрозой ответственности должны предотвращать возможные нежелательные, противоправные деяния, причиняющие вред как личным, так и общественным интересам.

Отличительными чертами конституционных запретов являются их надотраслевые черты, когда каждый запрет выступает нормой-принципом, характеризующим степень защищенности личности от произвола государства.

Опираясь на работы представителей отечественной правовой науки, постараемся выработать теоретико-правовую модель конституционного запрета. Обязательными элементами конституционного запрета будут следующие:

1) объект запрета (действие или бездействие, от совершения которого должны воздерживаться субъекты права);

2) предмет запрета (общественные отношения, на защиту которых направлен запрет);

3) субъекты запрета (те, кому адресован запрет, и на кого возлагается обязанность воздерживаться от действий или бездействия);

4) ответственность (вид санкции, которая следует за нарушение запрета).

Обратимся подробнее к каждому из обязательных элементов конституционного запрета и затем рассмотрим предложенную теоретико-правовую модель на примере запрета цензуры.

Объект запрета должен быть четко и ясно выраженным. Для того, чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, не допускающей расширительного толкования. Субъекты, к которым обращен запрет, должны хорошо понимать, что именно разрешено, а что запрещено. Если они будут руководствоваться субъективно-оценочным пониманием запрета, это повлечет либо произвол в правоприменении, либо неисполнение запрета. «Запрет должен быть очевиден для всех до его нарушения» – эта позиция была четко выражена в Особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова в связи с одним из Постановлений Конституционного Суда РФ [3].

В части 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации содержится запрет цензуры. Этот конституционный запрет нашел свое закрепление и конкретизацию в таких законодательных актах как Закон РФ от 27 декабря 1991 N 2124-1 «О средствах массовой информации» [4], Федеральный закон от 29 декабря 1994 N 78-ФЗ «О библиотечном деле» [5], Федеральный закон от 26 мая 1996 N 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» [6].

При этом понятие «цензура» в перечисленных выше нормативных актах имеет различное правовое содержание.

Согласно ст. 3 Закона РФ «О средствах массовой информации» цензура массовой информации не допускается, Здесь же содержится определение цензуры – «требование к редакции СМИ со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей». В этой же статье закона говорится, что создание и финансирование организаций, учреждений, органов или должностей, в задачи, либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации, также не допускаются.

Законом предусматриваются два случая цензурного вмешательства в деятельность СМИ:

1) требование согласовывать содержание материалов и сообщений на стадии их редакционной подготовки;

2) наложение запрета на распространение уже подготовленных сообщений и материалов или их частей.

В этом же смысле понятие «цензура» употребляется и в ст. 12 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», где среди мер и временных ограничений, применяемых в условиях чрезвычайного положения, предусматривается ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов [7].

В двух других Федеральных законах: «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» мы так же встречаем нормы о недопустимости цензуры.

Федеральным законом «О библиотечном деле» закрепляется положение, согласно которому библиотеки обеспечивают реализацию прав граждан на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. В статье 12 этого закона устанавливается недопущение государственной или иной цензуры, ограничивающей право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам.

В статье 35 Федерального закона «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» устанавливается, что музейные предметы и музейные коллекции, включенные в состав Музейного фонда Российской Федерации и находящиеся в музеях в Российской Федерации, открыты для доступа граждан. Ограничение доступа к музейным предметам и музейным коллекциям из соображений цензуры не допускается.

В Федеральных законах «О библиотечном деле» и «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» определения понятию «цензура» не дается. Оно используется как общеупотребительное, но его смысл явно отличается от того, которое содержится в Законе РФ «О средствах массовой информации».

Понятие «цензура» не употребляется в Основах законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612-1. Однако в ст. 31 устанавливается, что органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления не вмешиваются в творческую деятельность граждан и их объединений, государственных и негосударственных организаций культуры за исключением случаев, когда такая деятельность ведет к пропаганде войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии.

Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства [8].

Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что современное правовое содержание понятия «цензура» в сфере массовой информации включает в себя два основных значения:

незаконное ограничение права редакций СМИ воспроизводить полученные законным способом документы, излагать свои мнения и оценки, распространять подготовленные сообщения и материалы;

ограничение беспрепятственного доступа ко всем находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных общедоступных библиотек печатным изданиям и аудиовизуальной продукции, а так же находящимся в фондах государственных, муниципальных и иных музеев музейным предметам и музейным коллекциям.

В то же время часто приходится слышать о необходимости, например, «нравственной», «родительской» или «лингвистической» цензуры. Такие виды цензуры оправдываются общественным сознанием, им приписывается роль «охранной грамоты» культуры и духовного здоровья нации.

Цензура воспринимается как явление неоднозначное и исследователями в области культурологи, истории, права [9]. Указывается, что цензура имеет под собой психофизиологические, социально-политические и эстетические основания, является неотъемлемым атрибутом человеческого общества на разных этапах его развития [10]. Цензура понимается как один из способов ограничения и самоограничения человека и общества, и в этом качестве она – необходимый элемент культуры. Утрата института цензуры осознается многими современниками как свидетельство общего кризиса культуры [11].

Налицо противоречие между легитимным закреплением понятия цензуры в очень узком смысле (только как требования должностных лиц, обращенного к редакции СМИ о согласовании сообщений и материалов) и расширительным толкованием этого термина народным правосознанием как ограничения свободы слова в целях сохранения нравственности общества, духовного развития детей и т.д. Таким образом, объект конституционного запрета недостаточно четко определен, в результате чего происходит смешение правомерных и неправомерных действий, общественно опасного и общественно необходимого явлений.

В предмет конституционного запрета цензуры входят общественные отношения, связанные с реализацией свободы слова и права на свободный доступ и распространение не запрещенной законом информации.

Цензура является инструментом подавления инакомыслия, институтом, деятельность которого направлена на недопущение распространения сведений, выставляющих органы государственной власти и политические элиты в невыгодном свете, существования в обществе критических оценок и мнений. В связи с этим именно запрет цензуры является гарантией того, что каждый человек в полной мере и на законных основаниях может выражать свое мнение, получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных органов, как это зафиксировано в п. 1 статьи 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пользоваться конституционно закрепленными гарантиями свободы мысли и слова (ч. 1 и 3 ст. 29), реализовывать свое право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29), а так же право участвовать в культурной жизни и пользоваться учреждениями культуры, осуществлять доступ к культурным ценностям (ч. 2 ст. 44).

Обращаясь к субъектам конституционного запрета цензуры, следует отметить, что он адресован органам государственной власти, должностным лицам, организациям, учреждениям и общественным объединениям, которые должны воздерживаться от попыток незаконного контроля за СМИ, установления ограничений свободы массовой информации вопреки конституционным положениям о том, что ограничение прав может устанавливаться только федеральным законом и только в целях защиты конституционно определенных ценностей.

Их требования о согласовании материалов потенциально могут быть обращены только к редакции СМИ. Журналист как лицо, непосредственно осуществляющее подготовку информационных сообщений, согласно закону о СМИ не включен в число лиц, кто может пострадать от цензуры.

Правовая неопределенность существует так же и в вопросе о том, могут ли указания главного редактора издания являться цензурой. Исходя из формулировки Закона «О СМИ», – нет, поскольку закон под цензурой понимает только внешнее вмешательство в деятельность редакции.

Однако часть 2 ст. 144 Уголовного кодекса рассматривает воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов путем принуждения их к распространению либо к отказу от распространения информации с использованием служебного положения, т.е. полномочия, предоставленные по службе. В правовой литературе в качестве лица, использующего свое служебное положение, называется редактор, главный редактор, издатель, руководитель СМИ и т.д. [12]

В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» содержится разъяснение о том, что «требование обязательного предварительного согласования материалов или сообщений может быть законным, если оно исходит от главного редактора как от лица, несущего ответственность за соответствие требованиям закона содержания распространенных материалов и сообщений» (п.14) [13]. Буквальное понимание данного положение предполагает, что главный редактор может запретить публикацию того или иного материала или дать указание о его исправлении только в случае, если содержание этих материалов и сообщений не соответствует требованиям закона.

Наконец, четвертым элементом теоретико-правовой модели конституционного запрета является ответственность за нарушение запрета. Приходится констатировать, что ответственность за осуществление цензуры прямо не установлена ни Кодексом об административных правонарушениях, ни Уголовным кодексом. В КоАП содержится ст. 13.16, которая предусматривает административную ответственность за воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации либо установление незаконных ограничений на розничную продажу тиража периодического печатного издания.

Отметим, что, во-первых, данная норма призвана противостоять только одной из форм осуществления цензуры (когда уже существует готовая продукция СМИ). Во-вторых, указанная ст. 13.16 относится только к СМИ, и никак не защищает, например, театральные постановки, литературные произведения и другие виды массовой культуры.

Современное уголовное законодательство говорит только об одном преступлении, которое может быть соотнесено с цензурой. Это уже упоминавшаяся статья 144, которая содержит санкцию за воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов.

Термин «воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов» отсылает нас к другому нормативному акту – Закону РФ «О средствах массовой информации». Статья 58 этого закона содержит определение понятия «воспрепятствование законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции средства массовой информации, а также журналистов». Воспрепятствование может осуществляться посредством: 1) осуществления цензуры; 2) вмешательства в деятельность и нарушения профессиональной самостоятельности редакции; 3) незаконного прекращения либо приостановления деятельности средства массовой информации; 4) нарушения права редакции на запрос и получение информации; 5) незаконного изъятия, а равно уничтожения тиража или его части; 6) принуждения журналиста к распространению или отказу от распространения информации; 7) установления ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации, за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну; 8) нарушения прав журналиста, установленных Законом РФ «О средствах массовой информации».

Отметим, что, во-первых, по сравнению с Законом о СМИ в Уголовном кодексе из всех форм воспрепятствования профессиональной деятельности журналиста непосредственно указывается только одна (принуждение к распространению информации или отказу от распространения информации).

Во-вторых, бланкетная диспозиция данной нормы затрудняет буквальное толкование данной нормы, в результате чего возникают трудности в уяснении ее содержания, не понятно, какие именно действия должно совершить лицо, чтобы их можно было квалифицировать по данной статье.

Кроме того, нарушителями данной нормы чаще всего выступают руководители властных структур, политики, которые вмешиваются в деятельность журналистов и редакции, отдавая устные распоряжения и используя так называемое телефонное право, что повышает уровень латентности указанных преступлений.

В связи с этим правоприменительной практике соответствующие дела почти не встречаются.

Таким образом, конституционный запрет цензуры, недостаточно подкрепляется санкциями норм административного и уголовного кодексов.

Отсутствие в текстах статей указания на то, что ответственность наступает в случае осуществления именно «цензуры», употребление вместо этого слишком широкого и аморфного понятия «воспрепятствование профессиональной деятельности», а также отсутствие легального закрепления понятии цензуры приводит к тому, что данный запрет является, пожалуй, одним из самых нарушаемых.

Литература:

1. Ларин А.Ю. Теория государства и права: Учебник. М., 2011. С. 200.

2. Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве: Теоретико-информационный аспект /Под ред. доктора юридических наук, профессора Н.И. Матузова. Саратов: Изд-во СГУ, 1994. С. 60.

3. Постановление Конституционного Суда РФ от 30 октября 2003 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона»Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова // СЗ РФ. 2003. № 44. Ст. 4358.

4. Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 7. Ст. 300; Собрание законодательства РФ. 2009. №7. Ст. 778.

5. Собрание законодательства РФ. 1995. N 1. Ст. 2; 2009. № 52 (часть 1). Ст. 6446.

6. Собрание законодательства РФ. 1996. N 22. Ст. 2591; 2011. № 9. Ст. 1206.

7. Собрание законодательства РФ. 2001. N 23. Ст. 2277; 2005. № 10. Ст. 753.

8. Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 46. Ст. 2615; Собрание законодательства РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

9. Трофимов М.С. Конституционный запрет цензуры и свобода массовой информации //Информационное право. 2010, № 1.

10. Иванюшина И.Ю., Тарасова И.А. Цензура: pro et contra //Цензура как социокультурный феномен. Саратов, 2007. С 8.

11. Горяева Т.М. Культура и цензура: мифы и реальность, или История борьбы против правды //История советской политической цензуры. Документы и комментарии. М., 1997.

12. Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (под ред. В.Т. Томина, В.В. Сверчкова). М.: «Юрайт-Издат», 2010 г.

13. Российская газета. 20 сентября 2010 г.