Становление советского государственного аппарата и формирование советской бюрократии первых послереволюционных лет (1917-1920гг.)

Социалистическая революция 1917 года привела страну к изменению государственного строя и соответственно к изменению всех государственных структур дореволюционной России. В этот исторический период начинает зарождаться новый слой советской бюрократии. В связи с этим представляется интересным анализ формирования первых советских государственных органов, в совокупности с существующей на тот момент внутриполитической обстановкой.

Пришедшие к власти большевики полагали, что со сломом старого государственного устройства государство избавиться и от отрицательных качеств бюрократии, и от коррупции. А.Н. Чистиков так охарактеризовал этот период: «Первые месяцы после Октября 1917 г. характеризовались стихийным демократизмом, который проявлялся в дискуссиях по поводу соотношения роли старых и новых органов в управлении, поиском оптимальной структуры» [1; с 13].

В своем выступлении В.И. Ленин подчеркивал: «значение этого переворота состоит в том, что у нас будет советское правительство, наш собственный орган власти, без какого бы то ни было участия буржуазии. Угнетенные массы сами создают власть. В корне будет разбит старый государственный аппарат и создана новая структура управления в лице советских организаций» [2; с. 303].

В.И. Ленин признавал необходимость управленческой администрации: «Жить без этого аппарата мы не можем, всякие отрасли управления создают потребность в таком аппарате» [3; с. 169].

Так, начиная со II Всероссийского съезда Советов, открывшегося 25 октября 1917г. в Петрограде, в стране начинает формироваться новая система государственных органов.

Опираясь на выступление В.И. Ленина на II Всероссийском съезде Советов было постановлено: « …вся власть на местах переходит к Советам рабочих и, крестьян и солдатских депутатов…»[4; с. 15-16].

Помимо провозглашения о начале формирования государственной системы на II Всероссийским съезде Советов были приняты и первые важнейшие, в то время, советские декреты. В декрете «О Власти» также говорилось о полновластии Советов и о их компетенции в области принятия законов, и контроле за их исполнением. Были приняты так же Декрет о мире и Декрет о земле.

Иерархия государственных органов была следующей. Верховным органом власти стал Всероссийский съезд Советов. Между съездами его функции выполнял Всероссийский Центральный исполнительный комитет (ВЦИК). В начале своего существования состав этого органа был многопартиен в него помимо большевиков входили левые эсеры, меньшевики – интернационалисты. ВЦИК состоял из президиума, отделов (основными отделами ВЦИК являлись агитационный, по национальному вопросу, казачий, военно – революционный комитет) и комиссий. Главой правительства стал В.И. Ленин. «Левые эсеры и мень­шевики-интернационалисты отказались войти в правительство, стремясь к созданию широкой социалистической правительствен­ной коалиции» [5].

Исполнительную власть возглавил – Совет народных комиссаров, по мимо функций исполнительной власти он имел право законодательной инициативы. Совнарком был подотчетен съезду советов и его исполнительному комитету. СНК включал в себя 13 комиссариатов: внутренних дел, земледелия, труда, торговли и промышленности, просвещения, по военным и морским делам, по иностранным делам, финансов, юстиции, продовольственная, по делам национальностей, путей сообщения, почт и телеграфов. Каждый из них возглавлял отраслевые органы управления, позднее появляются такие как государственного контроля, государственных имуществ, местного самоуправления, и т.д.,

Начинает формироваться судебная система. В ноябре 1917 г. был издан Декрет «О суде» №1. Этот нормативно – правовой акт упразднил все дореволюционные судебные органы. Были ликвидированы прокуратура, адвокатура, институт судебных следователей.

Судебная система состояла теперь из местных коллегиальных судов. В состав которых входили профессиональный судья и два народных заседателя, избираемых местными Советами.

Наряду с общими судами, в соответствии с Декретом, были созданы и революционные трибуналы – для борьбы против контрреволюционных сил. Предварительное следствие для трибуналов осуществляли следственные комиссии, учрежденные при Советах [6; с 573].

7 декабря 1917г. образовывается Всероссийская чрезвычайная комиссия при правительстве по борьбе с контрреволюцией и саботажем.

«В 1918г. были приняты еще два Декрета о судах, которые расширяли компетенцию местных судов. Новая судебная система республики предполагала вмешательство в судопроизводство политических мотивов, сближение судебной и исполнительной власти в лице местных Советов» [2; с 324].

При СНК создавались и специальные органы управления. Так при СНК была образована Всероссийская Чрезвычайная Комиссия по борьбе с контрреволюцией и саботажем под руководством Ф.Э. Дзержинского. 2 декабря 1917г.для руководства хозяйственно – экономической жизнью страны, при СНК создается Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). Основной задачей ВСНХ была организация рабочего управления на социалистических предприятиях и налаживания на них промышленного производства. ВСНХ координировал деятельность хозяйственных наркоматов.

28 октября 1917 года Народный комиссариат внутренних дел (НКВД) принял постановление о создании рабочее-крестьянской милиции. 15 января 1918 г. В.И. Лениным был подписан Декрет «О рабоче-крестьянской Красной Армии». Первона­чально РККА строилась на добровольческих началах. 29 января 1918 г. был опубликован Декрет об организации Рабоче-крестьян­ского Красного флота и создан Комиссариат по морским делам.

Помимо становления новых государственных структур, новая власть начинает формировать и основы новой государственной службы. В связи с этим 24 ноября 1917 г. был принят Декрет ВЦИК и Совнаркома, по которому подлежали ликвидации гражданские чины – тайные, статские, и прочих советников.

Необходимо также отметить, что формирование основных органов управления государством проходит на фоне сложной политической обстановки сложившейся в молодой республике. Так, «3 января 1918 г. на заседании ВЦИК левые эсеры голосовали за утверждение Декларации прав трудящегося и эксплуатируе­мого народа. 5 января открылось Учредительное собрание, кото­рое должно было утвердить Декларацию, но правоэсеровское его большинство отказалось от ее обсуждения. Тогда большевики, а через день и левые эсеры покинули это собрание. Спустя сутки левые эсеры вместе с большевиками единодушно голосовали во ВЦИК за роспуск Учредительного собрания. Его делегаты — левые эсеры — были включены в состав ВЦИК. Роспуск Учредительного собрания как волеизъявление не одних большевиков, а действие левого блока являлся веским аргументом в формировании общественного мнения»[5]. 6 января 1918 г. Декретом ВЦИК Учредительное собрание прекращает свое существование.

10 января 1918г. на III Всероссийском съезде Советов рабочих, солдатских, и крестьянских депутатов был принят первый конституционный акт – «Декларация прав трудящихся и эксплуатируемого народа». «Зенитом существования левого блока был III Всероссийский съезд Советов, который проходил в Петрограде 10—13 января 1918 г. Он был созван, как говорилось в Постановлении ВЦИК, чтобы «силой Советов поддержать левую половину Учредитель­ного собрания против его правой «соглашательской половины»[7; 179-180]. С помощью левых эсеров большевики решили на съезде важнейшую управленческую задачу — создание единых органов рабоче-крестьянской власти. 13 января 1918 г. объединились в III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов. Объединенный съезд стал именоваться Третьим Всероссийским съездом рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и завер­шил свою работу 18 января 1918 г. Количество делегатов на этом съезде было в два раза больше, чем в составе Учредительного со­брания — 1647 (в том числе 860 большевиков).

На его заседании был избран единый ВЦИК, в который вошли 160 большевиков и 125 левых эсеров. Съезд утвердил Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа»[5].

В нем указывалось – «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских, и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам»[8; с 341]. На этом же съезде было принято Постановление «О федеральных учреждениях Российской Республики». Система центральных государственных органов теперь состояла из: Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и Совета Народных комиссаров. На местах создавались областные органы.

Так в России появляется новое государственное устройство – Советская республика. В.И. Ленин отмечал «Пусть наш государственный аппарат из рук вон плох, но все – таки он создан, величайшее историческое изобретение сделано …»[9; с.108-109].

10 июля 1918г. V Всероссийский съезд Советов (4—10 июля 1918г.) принял Конституцию. В которой было законодательно зафиксировано утвержденное на III Всероссийском съезде Советов, государственное устройство. Организации центральной власти были посвящены с шестой по восьмую главы документа. Высшая власть принадлежала Всероссийскому съез­ду Советов, который состоял из представителей городских Сове­тов и губернс­ких Советов. Всероссийский съезд Советов избирал Всероссийский Центральный Исполнитель­ный комитет (ВЦИК), который осуществлял всю полноту власти Съезда в промежутках между его съездами. ВЦИК назначал Совет народных комиссаров (Совнарком), в чьи функции входило - общее управление делами РСФСР, а также из­дание «декретов, распоряжений, инструкций».

В Конституции так же были зафиксированы функции государственных органов как центральных, так и местных.

Содержание первой советской Конституции вызывает у современных авторов противоречивые взгляды. По мнению А.Н. Чистикова :«Построенная по типу вертикальной иерархии она напоминала привычную…. модель управления» [1; с. 13]. В своей работе В.В. Воротников отмечает, что: «Конституция РСФСР носила ярко выраженный классовый характер, поэтому демократический характер некоторых ее глав имел чисто декларативное значение»[2; с.314].

Несмотря на принятие Конституции и провозглашения создания республиканского государства политическая обстановка в стране продолжает оставаться напряженной.

Так 6-7 июля 1918 года оппозиционная большевикам партия левых социалистов-революционеров предпри­няла попытку государственного переворота. В ответ на это решением V Всерос­сийского съезда Советов она была исключена из состава Советов. Таким образом, с июля 1918 года в стране прекращает свое существование антибольшевистская оппози­ция и устанавливается однопартийная система.

Такое положение вызывает разные взгляды. Так, авторы учебника «История государственного управления» полагают что, с одной стороны «…существование такой оппозиции спо­собствовало усилению политической и экономической активнос­ти самой правящей партии, помогало выработке наиболее эффективных управленческих решений, позволяло отобрать среди них лучшие, оптимальные»[5]. С другой стороны: «Однопартийность таила в себе огромную опасность. Партия большевиков получила неограниченное влияние в государствен­ных и общественных структурах, она перестала быть контроли­руемой со стороны оппозиции…. Без обсуждения правящей парти­ей не решалась ни одна управленческая проблема». Авторы приводят высказывание лидера левых эсеров М.А. Спиридоновой, которая в открытом письме ЦК партии большевиков предупреждала об отрицательных последстви­ях безнадзорного положения их партии для самих большевиков: «Вы скоро окажетесь в руках вашей чрезвычайки, вы, пожалуй, уже в ее руках. Туда вам и дорога». Летом — осенью 1918 г. в Советской стране возникли первые концентрационные лагеря, по­лучившие впоследствии широкое распространение. В заключении делается вывод, что: «Правящая партия закрепила в своих решениях основные прин­ципы организации и деятельности государственного аппарата, разработанные Лениным…»[5].

По мнению А.А. Воротникова: «Покончив с остатками интеллигентной вольницы в виде многопартийности и фракционности, большевики создали систему, в которой решающая роль отводилась бюрократии»[2; с.308].

Особенностью советского государственного строя новой России первых послереволюционных лет являлось параллельное развитие, помимо государственных органов – Советов, органов большевистской партии.

А.Н. Чистиков в своей работе отмечает: «Процесс развития партийных органов как центральных, так региональных и местных, характеризовался, с одной стороны, расширением и разветвлением аппарата, что было вызвано усложнением задач, стоявших перед российским обществом в годы Гражданской войны и все более активным вмешательством партии в сферу государственной власти и управления. С другой стороны, уже в этот период прослеживается и другая – устойчивая – тенденция: к унификации структуры парткомов разного уровня. Вместе с тем партийная ветвь также находилась в процессе строительства, поэтому о реально действующей централизации партаппарата в эти годы приходится говорить осторожно»[1; с.14]. Тем не менее автор полагает: «Параллельное существование двух претендующих на власть структур неизбежно вызывало конфликтные ситуации. В какой-то степени обострение снималось персонифицирующим совмещением должностей в партийных и советских органах, что облегчало контроль коммунистического аппарата над советским»[1; с. 15].

В период гражданской войны (1918 -1920гг) в очень короткий период времени большевики создают систему особых и чрезвычайных мер антикризисного управления экономикой страны. Таким образом, в стране вводиться политика «военного коммунизма». Сущность военного коммунизма заключалась в том, что государство концентрировало в своих руках материальные, трудовые и людские ресурсы для наиболее целесообразного использования их в инте­ресах обороны, в условиях практически полного отсутствия нормальных экономических условий.

Для реализаций целей «военного коммунизма» учреждаются чрезвычайные органы: в сентябре 1918 г. образован Революционный Военный Совет Республики, для руководства боевыми действиями; в ноябре 1918г. образован Совет рабочей и крестьянской обороны; Всероссийский Совет народного хозяйства, также выполняющий военные функции; создаются различные ревкомы, комбеды, чрезвычайные комиссии.

В.В. Воротников отметил, что: «Чрезвычайщина становилась принципом, методом управления и чаще всего основывалась на принуждении и массовых репрессиях…..Их (руководителей О.А.) реальные права были гораздо выше тех полномочий, которые давались выборным органам. Таким образом, характер политической власти и государственный строй не соответствовал провозглашенной Конституцией РСФСР диктатуре пролетариата, это была, прежде всего, диктатура небольшого руководящего партийного слоя, постепенно превращающегося в номенклатуру»[2; с.315].

В годы гражданской войны происходит «сращивание» партийных и государственных структур всех уровней, как в центре так и на местах. РКП(б) рас­пространила свое влияние на все сферы жизни общества: экономику, культуру, семью, общество, государство. В этих условиях любая попытка воспрепятство­вать ее контролю за общественным и политическим развитием расценивалась как преступление.

Как отмечает А.Н. Чистиков: «В годы Гражданской войны проблему взаимоотношений между советскими и партийными органами решить не удалось, однако, как показывает материал, уже в это время распространенным было мнение о приоритете партии большевиков над советами»[1; с. 15].

Одновременно с образованием центральных органов государственной власти шло формирование и органов местного самоуправления – исполкомов и отделов.

В своем выступлении на VIII Съезде РКП (б), проходившего с 18-23 марта 1919г., В.И. Ленин отметил: «Мы в борьбе с бюрократизмом сделали то, чего ни одно государство в мире не сделало. Тот аппарат, который насквозь был бюрократическим и буржуазно – угнетательским, который остается таковым даже в самых свободных буржуазных республиках, - мы его уничтожили до основания….».

Однако в нутрии государственной службы складывалась очень интересная ситуация, и было это связано, прежде всего, с тем, что пришедшие к власти большевики не имели ни надлежащего образования, ни опыта в управленческой сфере. Для преодоления возникшей ситуации к управлению государственными органами были привлечены и профессиональные чиновники дореволюционной России. Таким образом, чиновничий слой советской России был неоднороден.

Так, в своей работе А.А. Воротников: «… на первых порах, преодолевая саботаж, пришлось привлекать к сотрудничеству в государственный аппарат большую часть старых чиновников. Складывалась довольно интересная ситуация: государственные служащие на руководящих постах состояли из двух больших групп – новых советских чиновников, которые, естественно, исповедовали современные большевистские принципы, и старой чиновничьей рати, которая неохотно, под нажимом, но все – таки приняла новые жизненные установки. Основная рядовая масса работников различных учреждений и ведомств состояла, как правило, из представителей рабочих и крестьян, которые раньше не имели никакого отношения к управленческой деятельности». В 1921 году, при обобщении опыта создание государственности Ленин отмечал: «Без «аппарата» мы бы давно погибли. Без систематической и упорной борьбы за улучшение аппарата мы погибнем до создания базы социализма»[10; с. 381].

Английский философ, математик, логик Бернард Рассел в своей работе «Теория и практика большевизма», написанной в 1920 году после посещения советской России, выделил три группы руководящего слоя. «К первой относилась старая ленинская когорта, которая фактически верила в коммунизм и в мировую революцию, способные изменить мир и осчастливить все человечество. «Они безжалостны преследуя коррупцию и пьянство, когда подобные вещи случаются среди чиновников, но они создали систему, при которой соблазн мелкой коррупции огромен, и их собственная материалистическая теория должна бы убедить их в том, что при такой системе коррупция должна быть безудержной». Вторая группа правящей элиты состоит «из карьеристов, ставших ревностными большевиками по причинам материального успеха большевиков». К третьей группе относились те, кто не являлся «ревностными коммунистами, но которые сплотились вокруг правительства, поскольку оно оказалось стабильным» [11; с.45-46].

Чистиков также выделяет три группы ответственных работников, различая их по опыту управленческой работы. «Первую группу составили старые служащие, по разным причинам согласившиеся сотрудничать с новой властью. Естественно, численно они преобладали,…, впервые годы советской власти. Однако и к концу 1920-х гг., несмотря порой на дискриминационную политику власти в отношении старых служащих, они занимали ведущее место в некоторых отраслях. Во вторую группу включены ответственные работники, ранее не имевшие никакого управленческого опыта. К ним относились, прежде всего, рабочие и крестьяне, оказавшиеся на ответственных постах благодаря революции. Третью группу составили профессиональные революционеры («старая партийная гвардия»), обладавшие специфическим опытом руководства в области политики. Пришедшие к власти в результате революции в 1917 г., они в большинстве своем оставались на руководящих постах значительное время» [1; с.18]. Занимая ответственные должности на всесоюзном и губернском уровне они оказывали большое влияние на политическую жизнь в стране.

Таким образом, с момента образования советской власти и на протяжении 1920 –х. годов в государственный аппарат советской России входили представители разных социальных слоев, разного возраста, национальности, образования и даже разного отношения к современному государственному строю. Такое соотношение было явлением вынужденным вследствие нехватки «советских» руководящих кадров. Тем не менее, правящая партия пыталась регулировать численность старого чиновничества и новых руководителей и соотношение между ними.

Таким образом, в первые послереволюционные годы в советской России начинает складываться логически построенный новый государственный аппарат. Он имел множество как положительных так и отрицательных черт, дающих почву для дальнейшего его развития.

Литература:

1.Чистиков А.Н. Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России

1917-1920-х гг. Автореф. дис …. Доктора истор. наук Санкт – Петербург 2007. С. 13.

2.Воротников А.А. Бюрократия в Российском государстве историко – теоретический аспект: Дис. … доктора. юрид. наук. Саратов 2005

3.Ленин В.И. Полное собрание сочинений. издание пятое. Издательство политической литературы 1973г. т. 38 с.169

4.Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов: Сб. документов. М., 1957. С. 15-16

5.История государственного управления изд. 2-е дополненное под общ. ред. Игнатова В.Г. Ростов-на-Дону. Феникс. 2002 //WWW.I-U.RU

6.Исаев И.А. История государства и права России: Учеб. пособие. — М.: Юрист, 1993. с.573

7.Басманов М.И., Гусев К.В., Подушкина В.А. Сотрудничество и борьба. М.,1988. С. 179-180.

8.Декреты Советской власти Т.1 Гостполитиздат 1957 г. с. 341

9.Ленин Полное собрание сочинений. издание пятое. Издательство политической литературы 1973г. Т. 45 с. 108-109

10.Ленин Полное собрание сочинений. издание пятое. Издательство политической литературы 1973г. т. 43 с. 381

11.Рассел Б. Практика и теория большевизма. М., 1991. С45-46