Глобальные пробелы в правовом регулировании особого режима ценных лесов как причины повышения нецелевого их использования и значительного снижения их ценностного статуса

Ценные леса в виду своих средообразующих, защитных и иных полезных функций подлежат использованию исключительно в соответствии с их целевым назначением [3].

Таким образом, использование таких лесов должно соответствовать указанным целям. Общий запрет на осуществление в защитных лесах и на особо защитных участках лесов деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями, устанавливает часть 1 статьи 102 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ. Деятельностью, несовместимой с целевым назначением и полезными функциями ценных лесов, согласно частям 1 – 1.1 статьи 106 Лесного кодекса РФ является:

1. проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса РФ;

2. размещение объектов капитального строительства за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений.

Рассмотрим их подробнее. Частью 1 статьи 106 Лесного кодекса РФ наложен запрет на проведение сплошных рубок лесных насаждений в ценных лесах. Нельзя не отметить, что в начале, данная статья закрепляет наложение строгого запрета на проведение в ценных лесах сплошных рубок лесных насаждений, но затем, быстро предоставляет «случаи», которые все-таки позволяют провести в них сплошную рубку.

В ценных лесах сплошные рубки осуществляются в случаях:

указанных в части 4 статьи 17: «предусмотренных частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса РФ, и в случаях, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций».

предусмотренных частью 5.1 статьи 21: «проведение сплошных и выборочных рубок в защитных лесах разрешается, если строительство на их территории объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, производится для целей, предусмотренных пунктами 1-4 части 1 статьи 21 и частью 5 - не запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации:

1) осуществления работ по геологическому изучению недр;

2) разработки месторождений полезных ископаемых;

3) использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

4) использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (далее – линейные объекты);

5) проведения аварийно-спасательных работ, в том числе охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов (часть 5 статьи 21 ЛК РФ).

Все-таки нельзя не согласиться с тем, что, к сожалению, формулировки случаев, предусмотренных часть 4 статьи 17, частью 5.1 статьи 21 Лесного кодекса РФ - являются недостаточно конкретными и тем самым, создают основу для различных злоупотреблений:

- случаи, предусмотренные частью 5.1 статьи 21, хотя и являются необходимыми государственными мероприятиями, но могут повлечь за собой множество экологических правонарушений:

- захламление ценных лесов бытовыми, промышленными, строительными отходами и древесными остатками при заготовке древесины в виде повреждений деревьев, оставленных при выборочных рубках и рубках ухода за лесами;

- в том числе назначение сплошных рубок в ценных лесах под прикрытием рубок ухода и санитарных рубок (санитарного ухода), якобы лес стар или болен, и потому уже не способен выполнять свои средообразующие, защитные и иные полезные функции. Тем не менее, любое необоснованное назначение сплошной рубки в защитных лесах, а тем более – массовое их назначение в пределах того или иного лесничества, может быть оспорено, а виновные привлечены к ответственности.

Следует отметить, что действующее законодательство как раз содействует развитию и процветанию, перечисленных выше видов противоправной деятельности. Акты, устанавливающие особенности охраны, защиты и использования, охраны, воспроизводства ценных лесов, принимаются Федеральным агентством лесного хозяйства (подп. 5.3.26. пункта 5.3 постановления Правительства РФ от 23 сентября 2010 года № 736 «О Федеральном агентстве лесного хозяйства» (вместе с «Положением о Федеральном агентстве лесного хозяйства»). Так, положениями приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 14 декабря 2010 года № 485 определяются требования к охране и защите лесов, порядок использования и воспроизводства ценных лесов [9]. Так, согласно части 3 Главы III подлежат охране от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от негативного воздействия. Отметим, что ранее, до принятия данного положения, данные акты устанавливались приказом Минсельхоза РФ от 6 ноября 2009 года № 1007.

Следует отметить, что положения приказа Федерального агентства лесного хозяйства от 14 декабря 2010 года № 485 практически копируют нормы, утратившего силу приказа Минсельхоза РФ от 6 ноября 2009 года № 1007. Нововведением данного документа, является наличие нормы, допускающей проведение в защитных лесах выборочных рубок для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов и сплошных рубок для создания просек, если данные действия или такие рубки не запрещены статьями 102 – 107 Лесного кодекса РФ.

Следует не оставить без внимания тот факт, что Лесной кодекс РФ не является гарантом защиты данной категории лесов от захламления их незаконными свалками. В данном законе совершенно не установлен запрет на «создание несанкционированных свалок, захламлений в виде бытовых, промышленных и строительных отходов, древесных остатков при заготовке древесины в виде повреждения большого количества, оставленных деревьев при выборочных рубках и рубках ухода за лесами» не только в ценных лесах, но и во всех категориях защитных лесов и особо защитных участках лесов. Леса подлежат охране от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от негативного воздействия, согласно положениям статьи 51 Лесного кодекса Российской Федерации. Следует отметить, что закон не уточняет, что конкретно подразумевается под «загрязнением» и «негативным воздействием», что создает основу для различных злоупотреблений законодательства.

К тому же, к деятельности, несовместимой с целевым назначением и полезными функциями, согласно указанию части 1.1 статьи 106 Лесного кодекса РФ относится размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов и гидротехнических сооружений. Нельзя не отметить, что данная статья сначала запрещает размещать объекты капитального строительства, но затем, говорит о том, что «линейные объекты и гидротехнические сооружения являются единственными объектами капитального строительства, размещение которых на землях ценных лесов является законным». Данные действия, являются необходимыми мероприятиями государственного значения и должны осуществляться, согласно указанию части 1 статьи 37 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ [5], по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды.

Правомерно будет отметить, что перечисленные выше способы законной застройки ценных лесов могут явиться причиной возникновения таких грубых правонарушений как: незаконная заготовка древесины, захламление леса древесными остатками при заготовке древесины в виде повреждений деревьев, оставленных при выборочных рубках и рубках ухода за лесами.

В связи с этим, в этом документе, помимо выполнения работ, указанных в пунктах 1-4 части 1 статьи 21; части 5 статьи 21 ЛК РФ, согласно статье 34; части 3 статьи 37 Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, рекультивации и благоустройству территорий земель. Другими словами, по нашему мнению, должно быть предусмотрено важное положение, закрепляющее обязанность, в виде соблюдения требований законодательства в области охраны окружающей среды (по устранению определенных последствий или их предупреждению), возникающих при осуществлении деятельности, указанной в пунктах 1-4 части 1 статьи 21 и в части 5 статьи 21 ЛК РФ:

- соблюдение требований Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», который закрепляет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного их воздействия на здоровье человека и окружающую среду, а также, вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья [4];

- для предупреждения незаконных свалок из древесных остатков при вырубке леса, необходимо контролировать исполнение части 8 главы I, а также частей 60-61 главы III приказа МПР от 16 июля 2007 года № 184 «Об утверждении правил заготовки древесины» [8];

- соблюдение Главы 6 части 39 пункта «е» Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ [6];

- соблюдение положений Глав 8-9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 184 [7].

К тому же, по нашему мнению, при неисполнении или ненадлежащем исполнении, перечисленных требований законодательства, должен быть наложен определенный вид ответственности за несоблюдение:

- положений: статьи 8.7 «Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв», статьи 8.11 «Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр», статьи 8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов», статьи 8.31 «Нарушение правил санитарной безопасности в лесах», статьи 8.25 «Нарушение правил использования лесов», статьи 8.32 «Нарушение правил пожарной безопасности в лесах» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, проведенный нами анализ, позволяет сделать вывод о необходимости внесения предложения о дополнении части 5.1 статьи 21 словами следующего содержания: «а также, соответствуют требованиям Федерального закона 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», положениям: части 8 главы I, частей 60-61 главы III приказа МПР от 16 июля 2007 года № 184 «Об утверждении правил заготовки древесины», пункта «е» части 39 Главы 6 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ, Глав 8-9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 184, статей 8.7, 8.11, 8.13, 8.31, 8.25, 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».

Вместе с тем необходимо отметить, что осуществление деятельности, несовместимой с целевым назначением и полезными функциями ценных лесов, указанной в пунктах 1-5 части 1 статьи 104 Лесного кодекса РФ влечет за собой наложение определенного вида ответственности, в виде нормы конкретного законодательства, регулирующего охрану защитных лесов и особо защитных участков лесов. К числу таких комплексных законов, имеющих практическое значение целесообразно отнести Уголовный кодекс РФ, закрепляющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида преступлений; Кодекс РФ об административных правонарушениях, содержащий нормы об административной ответственности в области экологического пользования.

По нашему мнению, для применения к тому или иному лицу санкций необходимо, чтобы конкретный состав правонарушения и мера ответственности за него были установлены либо в Уголовном кодексе РФ [1], либо в Кодексе РФ об административных правонарушениях [2].

В реальности же, ни один из названных законов не отвечает требованиям надлежащей охраны защитных леса и особо защитных участков лесов. Это является напрямую свидетельством реального отсутствия законодательной базы на федеральном уровне для осуществления надлежащего регулирования мероприятий в ценных лесах, с целью – предупреждения в них правонарушений.

Таким образом, такой грубейший пробел в законодательстве может привести к полному разорению и уничтожению данных лесов.

Анализ законодательства в области правового регулирования ценных лесов позволяет сделать вывод о том, что правовая база сформулирована и разработана не в полном объеме. По нашему мнению, необходимо совершенствование законодательства в этой области. В связи с ростом деятельности, несовместимой с целевым назначением и полезными функциями ценных лесов, такой как: незаконный захват и застройка  лесов, захламление  их бытовыми, промышленными и строительными отходами, древесными остатками при заготовке древесины в виде повреждений деревьев, оставленных при выборочных рубках и рубках ухода за лесами - возрастает необходимость дальнейшего совершенствования законодательства в данной сфере.

С учетом изложенного, предлагается внести следующие дополнения и изменения в действующие законодательные нормативно-правовые акты:

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ:

Образовать статью 263 под названием «Нарушение правового режима защитных лесов и особо защитных участков лесов»

Статья 263. Нарушение правового режима защитных лесов и особо защитных участков лесов

Нарушение режима защитных лесов и особо защитных участков лесов, установленного в нормах: статьи 104; части 1 статьи 105; пунктов 1 – 5 части 3 статьи 105; пунктов 1 – 3 части 5 статьи 105; частей 5.1 – 6, 8 статьи 105; статьи 106; пунктов 1 – 5 части 2 статьи 107; пунктов 1 – 3 части 2.1 статьи 107; части 3 – 4 статьи 107 Лесного кодекса Российской Федерации, повлекшее причинение значительного ущерба, -

наказывается штрафом в размере до пятисот тысяч рублей.

В Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 года № 200-ФЗ:

В статье 106. Правовой режим ценных лесов:

Дополнить часть 1 пунктом «1.2» следующего содержания: «создание свалок, захламлений в виде бытовых, промышленных и строительных отходов, древесных остатков при заготовке древесины в виде повреждений, оставленных деревьев при выборочных рубках и рубках ухода за лесами».

Дополнить часть 5.1 статьи 21, словами следующего содержания: «а также, соответствуют требованиям Федерального закона 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», положениям: части 8 главы I, частей 60-61 главы III приказа МПР от 16 июля 2007 года № 184 «Об утверждении правил заготовки древесины», Главы 6 части 39 пункта «е» Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ, Глав 8-9 Правил пожарной безопасности в лесах, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 июня 2007 года № 184», статей 8.7, 8.11, 8.13, 8.31, 8.25, 8.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, целесообразно полагать, что принятие, вышеуказанных мер, будет способствовать сохранению ценных лесов от деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями.

Литература:

1. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (ред. от 7 марта 2011 г.). Принят Государственной Думой 24 мая 1996 г. // «Собрание законодательства РФ», 17.06.1996, № 25, ст. 2954; «Российская газета», № 113, 18.06.1996, № 114, 19.06.1996, № 115, 20.06.1996, № 118, 25.06.1996.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 7 февраля 2011 г.). Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. // Первоначальный текст документа опубликован в изданиях: «Собрание законодательства РФ», 07.01.2002. № 1. (ч.1), Ст. 1; «Российская газета», № 256, 31.12.2001; «Парламентская газета», № 2-5, 05.01.2002.

3. Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 29 декабря 2010 г.). Принят Государственной Думой 8 ноября 2006 г. // «Российская газета», № 277, 08.12.2006; «Собрание законодательства РФ», 11.12.2006, № 50, ст. 5278; «Парламентская газета», № 209, 14.12.2006.

4. Об отходах производства и потребления. Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ (с изменениями от 01.01.2010 г.). Принят Государственной Думой 22 мая 1998 г. // "Российская газета", № 121, 30.06.1998; "Собрание законодательства РФ", № 26, 29.06.1998, ст. 3009.

5. Об охране окружающей среды. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ (с изменениями от 29 декабря 2010 г.). Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 г. // "Российская газета", № 6, 12.01.2002; "Парламентская газета", № 9, 12.01.2002; "Собрание законодательства РФ", 14.01.2002, № 2, ст. 133.

6. «Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах». Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2007 № 414. // «Собрание законодательства РФ», 09.07.2007, № 28, ст. 3431.

7. «Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах». Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2007 г. № 147. // «Российская газета», № 147, 11.07.2007; журнал "Пожарная безопасность", 2007, № 4; «Собрание законодательства РФ», 09.07.2007, № 28, ст. 3432.

8. «Об утверждении Правил заготовки древесины». Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 16 июля 2007 г. № 184. // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 48, 26.11.2007.

9. Об утверждении особенностей использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в водоохранных зонах, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, ценных лесов, а также лесов, расположенных на особо защитных участках лесов. Приказ Федерального агентства лесного хозяйства РФ от 14 декабря 2010 г. № 485. // “Российская газета”, № 8, 19.01.2011.