Принцип субсидиарности и эффективность российского федерализма

Политическая теория субсидиарности исходит из необходимости распределения власти по вертикали. Ее смысл состоит в поиске оптимума между централизацией и регионализацией на основе предоставления каждому уровню власти необходимого набора полномочий. Распределение компетенции по вертикали позволяет повысить эффективность управления и не допустить концентрации политических, экономических и иных ресурсов в одних руках, а следовательно, и ответственности за их использование.

Очевидно, что при рассмотрении механизма субсидиарности мы сталкиваемся, с проблемами в системе: «Центр-регион-муниципалитет», затрагивающими компетенционную триаду «полномочия-финансы-ответственность» и упирающимися в проблемы административного вмешательства. Опустив рассмотрение вопросов распределения финансов, акцентируем внимание на политико-правовую сторону проблемы взаимоотношений между уровнями власти.

Исходя из взаимной детерминированности политики и права, отметим, что принцип субсидиарности не получил своего системного закрепления в законодательстве России: те или иные аспекты данного принципа хаотично раскрываются в отдельных федеральных законах. Конституция РФ так же не содержит понятия «субсидиарность», хотя и предусматривает в соответствии с частью 3 статьи 5 один из принципов федеративного устройства Российской Федерации - разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации [1]. При этом статьи 11 и 76 Конституции РФ, по-разному определяют правовые формы регулирования предметов ведения и полномочий. Так, часть 3 статьи 11 Конституции РФ устанавливает, что «Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий», а часть 2 статьи 76 к регулятору разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти относит федеральный закон: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации». Данная политико-правовая коллизия заставляет задуматься о том, какая форма разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти является приоритетной, а соответственно, каким властным потенциалом обладает субъект Российской Федерации и насколько этот потенциал стабилен.

Не затрагивая моменты, связанные с падением роли договоров о разграничении полномочий и предметов ведения в процессе «рецентрализации по Путину», обратимся к части 3 статьи 5, части 3 статьи 11, статье 71, части 1 статьи 72 Конституции РФ. Анализ указанных положений позволяет говорить не только о том, что сфера ведения субъектов Федерации формируется по остаточному признаку, но и об отсутствии конституционных рамок деятельности федеральных органов власти в сфере совместного ведения, что в условиях политического транзита России не ограничивает федеральный Центр от произвольного вмешательства в компетенции регионов и ведет к усилению опасных для российского конституционализма процессов.

Подтверждением данного процесса в контексте формирования управленческой структуры государства являются дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [2], которые определили федеральные требования к системе органов государственной власти в субъектах РФ, подробно регламентировали порядок их создания и деятельности, компетенцию, формы взаимоотношений. Таким образом, данный закон вступил в противоречие с пунктом «н» части 1 статьи 72 Конституции РФ, относящей установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению. При этом обращает на себя внимание и тот факт, что несмотря на довольно подробную регламентацию системы региональных законодательных (представительных) и исполнительных органов власти он и в дальнейшем подвергался еще большей детализации и конкретизации, усиливавших позиции Центра.

До принятия выше названного закона и внесения последующих в него поправок субъекты Федерации демонстрировали широкое разнообразие в определении собственной системы органов государственной власти отвечающее региональной политической и социокультурной специфики, что позволяло им сохранять в условиях системного российского кризиса социально-политическую стабильность. Ярким примером такой демонстрации является Республика Дагестан, политические элиты которой в процессе жестких противостояний и сложных компромиссов смогли создать механизм «сдержек и противовесов», выстроив оптимальную для полинационального региона конструкцию органов управления. С появление «федерального стандарта» пределы усмотрения субъектов Федерации оказались в одностороннем порядке существенно суженными, что противоречит идее субсидиарности и не позволяет повысить эффективность управления.

В вопросе оптимального распределения полномочий между Центром и регионами также существуют проблемы. Как отмечается в Аналитическом вестнике Совета Федерации «О состоянии законодательства в сфере федеративных отношений» за субъектами Российской Федерации числится сегодня согласно положениям Федерального закона № 95-ФЗ около 50 полномочий (за автономными округами – еще меньше), в то время как Федерация располагает почти 700-ми [3]. Несмотря на то, что Вестник был опубликован в 2005 году, массового процесса передачи полномочий от Центра к регионам до настоящего времени так и не произошло. Это свидетельствует об отсутствии баланса в распределении полномочий «Центр-регион», что может привести к неустойчивости политической системы России, социальным и техногенным кризисам.

Первые техногенные последствия дисбаланса полномочий уже получены: лесные пожары в 2007-2010 годах, вызванные вступившим в начале 2007 года Лесным Кодексом. Лесной Кодекс РФ, явившийся проектом «партии власти», не обеспечил надлежащего регулирования охраны лесов от пожаров: единая федеральная структура «Авиалесоохрана», ранее выполнявшая задачу тушения крупных или особо опасных пожаров, переброску сил для их тушения в наиболее угрожаемые регионы, была поделена между регионами и распалась на множество самостоятельных фрагментов, которые были в дальнейшем лишены полноценного финансирования. При этом в статье 81 Лесной Кодекс сохранил за Федеральными органами «устанавление правил» использования лесов для переработки древесины, охраны, защиты, воспроизводства лесов и регламентацию всей прочей деятельности, а ответственность за предотвращение лесных пожаров возложил на арендаторов лесов и региональные органы власти, которые вынуждены были идти на уступки Центру, боясь политических последствий. Очевидно, что арендаторы лесов не имеют соответствующих ресурсов, а региональные власти просто не могут позволить себе содержать базы для тушения без помощи федерального Центра.

В целом надо казать, что данная ситуация возникла как результат неэффективной политико-правовой практики основанной на реализации Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» № 122-ФЗ, который в одностороннем порядке пересмотрел полномочия субъектов РФ не только в области лесного, но и водного хозяйства, недропользования и т.д.

Другим нововведением данного закона явился принципиальный пересмотр системы социальных гарантий, компенсаций и льгот. Следует сказать, что закон так и не решил изначально поставленную задачу эффективного и ответственного выполнения органами публичной власти своих функций в отношении предоставлению населению государственных услуг.

Следует согласиться с директором Института истории Академии наук Татарстана Р.С. Хакимовым, что реформы, начатые В.В. Путиным, «скорее вносят путаницу, нежели создают стабильность. Происходит вмешательство центра не только в сферу совместных полномочий, но и в компетенцию субъектов. Возникают громоздкие структуры с отделениями на местах, нередко параллельные местным органам власти» [4, с. 272].

Имеются серьезные проблемы и в сфере разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Во-первых, российская модель местного самоуправления по традиции продолжает формироваться сверху, а не вырастает в эволюционном процессе снизу. Это не позволяет ей быть самостоятельной в решении вопросов местного значения, препятствует ее становлению как полноценного элемента гражданского общества. Все чаще органы муниципальной власти рассматривается как государственные, что приводит к пассивности людей в реализации задач, способных наиболее эффективно осуществляться на местном уровне. По общему правилу решение таких задач берут на себя другие властные институты, что снижает эффективность институционально-функциональной роли муниципалитетов.

Во-вторых, в российском законодательстве и, прежде всего в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используются понятия, не имеющие однозначного юридического толкования [5, с. 99; 6], что соответственно порождает проблемы, связанные с применением законодательных норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты Российской Федерации либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия органов государственной власти без компенсации затрат [6].

Положение муниципальной власти усугубляется и тем, что значительная часть вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевого законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормы которого не в полном объеме соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично это связано с тем, что по ряду отраслей законодательство принималось до вступления в силу Конституции Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6]. Поэтому реальное распределение полномочий между регионом и муниципальными образованиями строится по сложившейся системе отношений, в которой как политически, так и экономически выигрывают органы государственной власти. В политико-правовой сфере это выражается в том, что государственные органы предъявляют к муниципалитетам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации, заметно унифицирующей правовое пространство и оставляющей мало места для учета местных особенностей муниципальных структур, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойственного толкования.

Следует заметить, что процесс рецентрализации только усугубил проблему. Отступление от децентрализаторского тренда привело к концентрации политической власти на федеральном, региональном и районном уровнях, в то время когда ответственность было переложена на уровень муниципальных образований, что не может соответствовать принципу субсидиарности.

В силу вышеизложенного, можно сказать, что процесс «новой» централизации привел к существенному ограничению или даже фактической ликвидации муниципальной власти. Формирование новых региональных элит зависимых от политической воли федерального Центра, ориентировало их на экспансию муниципального уровня, главным образом городов и стала приводить к политическому поглощению муниципалитетов. В короткие сроки многим главам исполнительной власти субъектов РФ удалось подчинить подавляющее большинство лидеров местной власти. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, перегрузки их делегированными полномочиями.

Федерация, объективно не заинтересованная в усилении регионов, перестала оказывать помощь местной власти. Приоритетом для федерального Центра стало встраивание регионов и их элит в новую политическую систему. При этом местное самоуправление постепенно все больше оказывалось под властью регионов [7]. В результате муниципалитеты встраиваются в локальную вертикаль, занимая в ней подчиненное положение. Как отмечает руководитель проекта «Мониторинг реформы местного самоуправления» Института экономики города Л.Г. Рагозина, фактическое положение органов местного самоуправления в механизме разграничения полномочий, вновь спровоцировало обсуждение двухуровневой концепции местного самоуправления с преобладанием советской модели местного управления с закреплением прямого соподчинения поселений органам власти муниципального района [8].

Централизация властных полномочий обостряет проблему административного вмешательства, необоснованного «покушения» одних властных институтов на полномочия и фактическое существование других. Речь в данном случае также идет не только о вмешательстве Центра в компетенцию региональных властей, но и о вмешательстве региональных властей в компетенцию муниципальных образований.

Признавая важность института вмешательства в механизме конституционно-правовой ответственности, коснемся его наиболее спорных аспектов с точки зрения принципа субсидиарности.

В 2004 году Государственная Дума Федеральным законом № 159-ФЗ внесла поправку в статью 19 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в соответствии с которой досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) прекращается досрочно в случае отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Практика использования появившейся нормы об утрате доверия Президента, трактуется в качестве наказания за административные и уголовные проступки, но все больше в качестве политической меры против недостаточно лояльных региональных властей. Фактически под «утрату доверия» Президента может попасть любой нелояльный главе государства руководитель исполнительной власти субъекта Федерации. Об этом свидетельствуют досрочное прекращение полномочий губернатора Мурманской области Ю.А. Евдокимова, поддержавшего на выборах мэра Мурманска своего заместителя С.А. Субботина, а не кандидата выдвинутого «Единой Россией»; недоверие губернатору Амурской области Л.В. Короткову, сформировавшему на базе политических партий «Яблоко» и «Российская Партия Жизни» избирательный блок «Мы - за развитие Амурской области» и направившему основной административный ресурс в его поддержку; отстранение Президентом от должности мэра Москвы Ю.М. Лужкова, вызванная на взгляд Председателя Правительства В.В. Путина сложными отношениями между московским мэром и Президентом страны: «… очевидно, что отношения у мэра Москвы с президентом не сложились. Между тем мэр является подчиненным президента, а не наоборот, поэтому нужно было своевременно предпринять необходимые шаги для нормализации этой ситуации» [9]. Таким образом, губернаторы потеряли возможности выразить свою позицию перед федеральным Центром, лишились собственного мнения и возможности принимать решения не соответствующие политике Кремля.

Введенная в мае 2009 года в Федеральный закон № 131-ФЗ статья 74.1. «Удаление главы муниципального образования в отставку» установила процедуру «удаления в отставку» мэров, которая может исходить от глав исполнительной власти субъектов РФ [10]. При этом участие главы региона в процедуре снятия мэра предполагается в любом случае – в законе сказано, что рассмотрение инициативы депутатов об «удалении» мэра в отставку должно проходить «с учетом мнения» губернатора. Таким образом, закон устанавливает двойную зависимость мэров, которые до сих пор были подотчетны только избирателям. С помощью народных избранников главу города может снять губернатор, которого назначает Президент. Эта схема исключает какое-либо участие населения в судьбе избранного им мэра.

Оснований для снятия мэра может быть три. Причем в законе они сформулированы таким образом, что при желании под них можно подвести практические любое действие главы муниципального городского образования. Во-первых, мэра могут «удалить» за нецелевое расходование бюджетных средств. Во-вторых, за неисполнение им в течение трех и более месяцев своих обязанностей. И, в-третьих, основанием может быть неудовлетворительная оценка ежегодного отчета мэра, данная депутатами два раза подряд.

В условиях, когда большую часть муниципальных представительных собраний контролирует «Единая Россия» очевидным становиться политическая подоплека «удаления» мэров. Фактически кандидаты в мэры выигравшие выборы при поддержке оппозиционных «Единой России» партий могут быть удалены депутатами «единороссами» по инициативе губернатора, назначаемого федеральным Центром. Это подтверждают и первые «удаления»: по заявлению губернатора Пермского края О.А. Чиркунова первым был удален мэр г. Чайковского Ю.Г. Востриков, победивший заместителя главы Чайковского района А.С. Дерюшева, поддержанного партией «Единая Россия» (мэра сняли всего за 20 минут). Губернатор Алтайского края А.Б. Карлин отстранил от должности мэра г. Барнаула В.Н. Колганова за игнорирование им своих прямых служебных обязанностей, которое «привело к нарушению конституционных норм, прав и свобод граждан, жители города и организации вынуждены обращаться за защитой в суды». По «статьям», которые предъявлены отстраненному мэру Барнаула (речь идет о таких предписаниях суда, как ликвидация несанкционированных свалок, обеспечение граждан жильем, устранение нарушений в работе коммунального хозяйства), можно снять любого муниципального руководителя в России.

Несмотря на то, что глава муниципального образования имеет право оспорить решение главы исполнительной власти региона, подходя к данному вопросу необходимо учитывать то, что сама постановка подобного вопроса входит в противоречие со статьей 12 Конституции России, отделяющей органы местного самоуправления от органов государственной власти. Учитывая значимые полномочиями судов в процедуре вмешательства очевидным становиться то, что судебным органам в их нынешнем виде будет сложно гарантировать конституционность и законность реализации данного института, а заодно и обеспечения политического равновесия в предлагаемой модели разделения властей.

Следует согласиться с руководителем аналитического департамента Центра политических технологий Т.А. Становой, что «устранение» мэров является попыткой «Единой России» получить контроль над местным уровнем, который не вписывается в «вертикаль» власти: «Самостоятельные и политически независимые мэры мешали, прежде всего, губернаторам, и сейчас происходит мягкий процесс выстраивания «вертикали» до местного уровня» [11].

Игнорирование принципа субсидиарности нарушает существующую сегодня в России систему сдержек и противовесов, как по вертикали, так и по горизонтали. Произвольное манипулирование вмешательством ведет к непропорциональному росту президентских полномочий и полномочий глав исполнительной власти в субъектах Федерации, что приводит к падению авторитета, ослаблению и зависимости от главы государства других органов власти, а следовательно, снижению эффективности осуществляемых их функций.

Список источников и литературы:

1. Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1993.- 59 с.

2. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ, в ред. Федеральных законов от 29.07.2000 № 106-ФЗ - 21.07.2007 № 191-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000. - № 10-П, от 12.04.2002 № 9-П, Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999 г. – № 42. - Ст. 5005.

3. Аналитическом вестник Совета Федерации «О состоянии законодательства в сфере федеративных отношений».- М., 2005, - № 12 (264).

4. Хакимов Р.С. Об основах асимметричности в Российской Федерации. Федерализм в России. Под ред. Р.С. Хакимова. – Казань, 2001. - С. 272.

5. Пушкин П.Е. Проблемы разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления // Наука: 21 век. - №1, 2008. - Саратов. – С. 98-109.

6. Савранская О.Л. Проблемы разграничения компетенции и определения объема полномочий муниципальных образований. Электронный ресурс: http://www.humanities.edu.ru/db/msg/13713.

7. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. Электронный ресурс: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928.

8. Рагозина Л.Г. Полномочия органов местного самоуправления поселений: практика и проблемы // Практика муниципального управления. 16 октября 2006 года. Электронный ресурс: http://www.urbaneconomics.ru/publications.php?folder_id=103&mat_id=808.

9. Владимир Путин об отставке Юрия Лужкова: Отношения у мэра с президентом не сложились. Электронный ресурс: http://kp.ru/daily/24565/739017/

10. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 19.06.2004 № 53-ФЗ, … от 25.12.2008 № 281-ФЗ, от 07.05.2009 № 90-ФЗ, от 23.11.2009 № 261-ФЗ, от 28.11.2009 № 283-ФЗ, от 27.12.2009 № 365-ФЗ, от 05.04.2010 № 40-ФЗ, от 08.05.2010 № 83-ФЗ, от 27.07.2010 № 191-ФЗ, от 27.07.2010 № 237-ФЗ, от 28.09.2010 № 243-ФЗ, от 03.11.2010 № 286-ФЗ, от 29.11.2010 № 315-ФЗ, от 29.12.2010 № 442-ФЗ, с изм., внесенными Федеральным законом от 29.11.2010 № 313-ФЗ). Электронный ресурс: http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/

11. «Единая Россия» и губернаторы отменяют выборы мэров. Электронный ресурс: http://www.politcom.ru/10426.html