Пути оптимизации поддержки малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации

Изменения федерального законодательства в сфере государственной поддержки малого и среднего предпринимательства, произошедшие с 2007г., свидетельствуют о «честной самооценке государством своих «достижений»¹. Действительно, федеральный закон от 14 июня 1995г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»² и принятые в соответствии с федеральные программы³, сделавшие основной упор на финансовую поддержку предпринимательства, так и не оправдали возлагавшихся на них ожиданий, на что обращали внимание не только сами предприниматели, но и отмечали представители властных структур. Так, в 2007 году депутатами Законодательного собрания Оренбургской области было подготовлено обращение к Председателю Правительства РФ о необходимости принятия долгосрочной концепции развития малого предпринимательства в Российской Федерации и федерального закона о малом предпринимательстве, в силу того, что Федеральный закон от 14 июня 1995г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» не является надежной правовой базой для поддержки предпринимательства, так как не соответствует требованиям сегодняшнего дня⁴.

На смену закону о государственной поддержке предпринимательства пришел Федеральный закон от 24 июля 2007г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»⁵, изменивший наименование с «поддержки» предпринимательства на его «развитие», тем самым, подчеркнув, что прежде чем поддерживать (т.е. создавать в основном финансовые условия, направленные на «сиюминутный» результат), необходимо развить малое и среднее предпринимательство в России (т.е. принять меры, направленные на перспективу).

Во исполнение положений ФЗ «О развитии предпринимательства» в Оренбургской области и в городе Оренбурге были приняты одноименные программы, действие которых охватывает период с 2009 по 2011гг⁶. Одной из основных задач обеих программ является сокращение административных барьеров при развитии малого и среднего предпринимательства. Задача, казалось бы, важная и весьма актуальная в последние годы. Однако сопоставление задач, которые ставят субъекты публичной власти в настоящее время, и задач, которые были поставлены ими же в рамках действия программ, рассчитанных на 2006 – 2008гг., приводит к весьма спорному выводу. В рамках действия Программы о развитии предпринимательства в Оренбургской области на 2006 – 2008гг.⁷ и Программы поддержки и развития малого предпринимательства в городе Оренбурге на 2006 – 2008гг.⁸ была определена задача снять, устранить (уничтожить) административные барьеры в развитии предпринимательства, поэтому в таком аспекте современная постановка задачи в форме сокращения административных барьеров не столько свидетельствует о желании субъектов публичной власти осуществить это, сколько является констатацией факта их неспособности искоренить неправомерные деликты со стороны государства и муниципальных образований в отношении предпринимателей. Таким образом, законодатель признал невозможность устранения административных барьеров теми методами, которые были ранее предусмотрены в программах, и в то же время сохраняет те же самые методы для их сокращения.

Не совсем корректным, но более соответствующим действительности, представляется подход муниципального образования город Оренбург к рассмотрению «невысокой активности субъектов малого предпринимательства в решении социальных проблем» как одну из основных проблем, препятствующих дальнейшему развитию малого предпринимательства. Муниципальный представительный орган в этом несоответствии отразил нынешний подход власти к бизнесу как к своего рода «альтернативе» исполнения обязательств муниципальной власти в социальной сфере: пока не увеличится активность субъектов малого предпринимательства в решении социальных проблем, у малого бизнеса будут проблемы, препятствующие дальнейшему развитию.

Федеральный, а в дальнейшем и региональный законодатель, представительные органы власти муниципального образования уделяют особое внимание вопросам поддержки малого и среднего предпринимательства, под которой в соответствии ФЗ «О развитии предпринимательства» понимается деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и функционирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, направленные на реализацию мероприятий, предусмотренных федеральными, а также региональными и муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства (п.5 ст. 3).

Закон выделяет особые виды поддержки в зависимости от отраслевой принадлежности субъекта малого и среднего предпринимательства (приоритетные направления предпринимательства): поддержка в области инноваций и промышленного производства, ремесленничества; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность; поддержка субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих сельскохозяйственную деятельность (ч. 1 ст. 16).

Кроме того, в нем предусмотрены общие формы поддержки: финансовая, имущественная, информационная, консультационная, поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников малого и среднего предпринимательства (ч. 1 ст. 16), которые осуществляются органами государственной власти и органами местного самоуправления, наделенными достаточно широкими полномочия для собственного усмотрения в части условий и порядка предоставления поддержки.

Например, в ч.1 ст. 17 ФЗ «О развитии предпринимательства» закреплено правило, согласно которому, «оказание финансовой поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства… может осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов путем предоставления субсидий, бюджетных инвестиций, государственных и муниципальных гарантий по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства». Последнее имеет большое значение в вопросе финансирования развития предпринимательства за счет привлечения заемных средств (в том числе в банковских кредитных организациях), так как главной причиной отказа в предоставлении кредита является именно проблема отсутствия залога, гарантии предпринимателя⁹. Вместе с тем, например, в Оренбургской области государственные гарантии субъекта Российской Федерации и муниципальные гарантии города Оренбурга предоставляются исключительно юридическим лицам.

Отсутствие в федеральном законодательстве минимального четко регламентированного перечня обязательных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере поддержки малого и среднего предпринимательства не просто не способствует развитию малого и среднего предпринимательства, но и дает чиновникам возможность обходить отдельные положения действующего законодательства..

Отметим, что современные показатели, характеризующие уровень эффективности деятельности органов власти муниципальных образований, также не всегда способствуют принятию муниципалитетами действенных мер, способствующих развитию малого и среднего предпринимательства. Согласно Указу Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»¹⁰ государство поощряет достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления путем выделения за счет бюджетных ассигнований из бюджета субъекта РФ грантов соответствующим муниципальным образованиям. При этом для оценки эффективности в перечень включено два показателя, связанных с индивидуальной предпринимательской деятельностью: «число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения»; «доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций». Вместе с тем, сам факт роста числа субъектов малого предпринимательства не является следствием эффективной политики органов местного самоуправления, политика субъектов публичной власти становится эффективной только тогда, когда власть надлежащим образом исполняет положения действующего законодательства и не ограничивает возможности предпринимателей на получение равного доступа к формам государственной поддержки.

Одним из программных мероприятий по развитию малого и среднего предпринимательства в Оренбургской области и в городе Оренбурге обозначены организация, проведение и участие предпринимателей в заседаниях координационных и совещательных органов. В настоящее время каких-либо координационных органов с участием предпринимателей в городе Оренбурге так и не создано, а вопрос о статусе различных межведомственных комиссий, действующих на уровне Оренбургской области может стать предметом отдельного исследования. Дело в том, что в настоящее время в Оренбургской области действует около 10 таких комиссий, деятельность которых затрагивает отдельные вопросы развития предпринимательства. Членами некоторых из них, по согласованию, могут являться предприниматели или их представители (например, областная межведомственная комиссия по совершенствованию организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в Оренбургской области,). Однако существуют межведомственные комиссии, преследующие своей целью обеспечение взаимодействия с предпринимателями и не включающие представителей последних в свой состав (например, межведомственная комиссия по вопросам миграции, межведомственная комиссия по вопросам оплаты труда, уплаты налогов и страховых взносов). Неоднозначным образом в положениях о межведомственных комиссиях решается вопрос о юридической силе принятых решений. Решение межведомственной комиссии по вопросам оплаты труда, уплаты налогов и страховых взносов носит рекомендательный характер; о юридической силе решения областной межведомственной комиссии по совершенствованию организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в Оренбургской области в положении вообще не упоминается. Вместе с тем действенную роль в развитии предпринимательства подобные органы, с точки зрения цели их создания могут сыграть только при условии их построения на паритетной основе и при условии выполнения ими не совещательной, а, как минимум, координационной функции. Только в этом случае можно будет говорить о том, что подобные органы, созданные субъектами публичной власти, становятся реальной площадкой для согласования интересов власти и бизнеса.

Применяемый в настоящее время региональными и местными властями подход, как отметил президент «ОПОРЫ России» С. Борисов на совещании в Высшей школе экономики 10 февраля 2009г. по теме «Доступность финансовых ресурсов для малого и среднего бизнеса в условиях экономического кризиса», «приводит к тому, что, несмотря на выделение по линии федеральной программы поддержки малого бизнеса за три предыдущих года более 12 млрд. руб., реально по регионам получили помощь менее 1 % субъектов малого бизнеса. К сожалению, мы все чаще сталкиваемся с тенденциями, когда не у всех имеются равные возможности доступа к этой программе. На местах процветает «своизм», местные власти отличают своих любимчиков, афилированные или каким-то образом скрытые структуры, и выделяют средства прежде всего таким вот счастливчикам. Все больше чувствуется метастаз коррупции, откатов за право подключиться к этой программе, налицо незаинтересованность местных органов самоуправления в расширении программ малого бизнеса… Иными словами, о массовой поддержке малому бизнесу говорить не приходится»¹¹.

Приведенные примеры свидетельствуют о необходимости закрепления на федеральном уровне единых стандартов государственной поддержки малого и среднего предпринимательства. Только в этом случае у предпринимателей появятся реальные возможности воспользоваться государственной поддержкой, что, безусловно, благоприятным образом скажется на бизнес-климате регионов России в частности и на взаимодействии бизнеса и власти в целом. При этом особое внимание необходимо уделить унификации и детальной регламентации на федеральном уровне основополагающих форм поддержки малого и среднего предпринимательства – финансовой и имущественной. Следует также пересмотреть методики оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, дополнив показатели для оценки эффективности «число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения», «доля среднесписочной численности работников малых предприятий в среднесписочной численности работников всех предприятий и организаций» показателями, действительно характеризующими вклад органов местного самоуправления в развитие малого предпринимательства на территории муниципального образования: 1) «количество субъектов малого предпринимательства, обратившихся за финансовой и имущественной поддержкой в рамках реализации соответствующей муниципальной программы»; 2) «количество субъектов малого предпринимательства, получивших финансовую поддержку в рамках реализации соответствующей муниципальной программы»; 3) «количество субъектов малого предпринимательства, получивших имущественную поддержку в рамках реализации соответствующей муниципальной программы»; 4) «количество координационных органов, созданных с участием субъектов малого предпринимательства»; 5) «количество совещательных органов, созданных с участием субъектов малого предпринимательства».