История становления и развития института референдума



В статье анализируется институт референдума как наиболее точный правовой инструмент учета общественного мнения при решении задач местного, регионального и федерального уровней. Исследуется история становления института референдума от первобытного до современного общества. Обозначаются проблемы широкого использования института референдума в государственном и муниципальном управлении.

Ключевые слова: референдум, опрос общественного мнения, история референдума.

Слово «референдум» в переводе с латинского означает «то, что должно быть сообщено». Референдум играет важную роль в современном демократическом обществе. В науке различают две формы демократии: непосредственную и представительную (опосредованную). Опосредованная демократия реализуется посредством различных форм представительства. Референдум является разновидностью непосредственной демократии. Данная форма волеизъявления позволяет населению излагать свою волю без посредников и дает возможность принимать участие в государственном управлении, решая наиболее важные вопросы. Референдум рассматривают в качестве высшей формы непосредственной демократии [1, с. 296–297].

Референдум в современном обществе является достаточно дорогостоящим мероприятием и, в этой связи, проводится лишь в исключительных случаях и только по очень важным вопросам. На практике он часто подменяется опросом граждан, так как это мероприятие не несет такой большой нагрузки на местные, региональные и федеральный бюджет. Но здесь возможны манипуляции. Поэтому значимость института референдума как наиболее точного инструмента учета общественного мнения при решении важных вопросов трудно переоценить.

Истоки референдумного права лежат в первобытном обществе. Т. В. Кашанина отмечает, что «прообразом референдума можно считать собрание взрослых членов общества того далекого периода. Архаика и примитивизм органа управления первобытным обществом, каким являлось собрание взрослых членов, не должны помешать сравнению с реалиями сегодняшнего дня. Напротив, данное сравнение не позволит нам зазнаваться и считать, что наше общественное развитие и управление обществом есть верх совершенства» [2, с. 322].

Собрание взрослых членов первобытного общества существовало практически во всех племенах и являлось их органом управления. В зависимости от преобладающего способа производства или способа добывания продуктов потребления собрания проводились и с определенным субъектным составом. Так, если племя занималось земледелием и скотоводством, то созывались все мужчины и женщины, как непосредственные участники соответствующего способа производства. Если же основным источником пропитания являлась война, то созывались только члены племени, способные носить оружие и участвовать в боевых действиях — войны. Как правило, женщины не обладали правом голоса на подобных собраниях.

Ход собрания регулировался определенным лицом, как правило вождем или руководителем совета старейшин. «Обычно вестник предводителя племени скликал людей по поселку (лагерю) громким голосом. Народ, собравшись, садился рядами, а на особом возвышении рассаживались старейшины (вожди). Вождь сам или через вестника оглашал свое решение или то, что надумали все вожди вместе. Нередко поднимался шум, в котором сначала ничего нельзя было разобрать: одни одобряли решение, другие выражали неудовольствие. Вожди не спрашивали по очереди мнение простых людей. Они были довольны, когда слышали больше одобрительных криков. Если беспорядок становился велик, какой-нибудь сильный и строгий вождь начинал расправляться палкой налево и направо. Особенно доставалось тем смельчакам, кто, разойдясь, чересчур уж поносил вождей», — отмечает Т. В. Кашанина [2, с. 323].

На Руси прообразом референдума считается вече, проводимые в Новгороде, Пскове, Киеве и др. городах.

«Согласно Новгородской судной грамоте вече — это орган, объединяющий все элементы политической системы Новгородской республики, к которым относились посадники, тысяцкие, бояре, владыка, князь и другие должностные лица. Кроме того, на нем присутствовали житьи люди, купцы, ремесленники а также представители всех пяти регионов Великого Новгорода» [3, с. 304; 2, с. 324].

Вече выступало одним из инструментов наделения полномочиями высших должностных лиц. Наиболее часто итогом вече было призвание князя и законодательство. К ведению вече в Новгороде относились также вопросы: избрание и смещение посадников, тысяцких и владык; назначение новгородских воевод, посадников и воевод в провинции; контроль за деятельностью должностных лиц; внешние сношения; торговые соглашения с Западом; пожалование земель; установление торговых правил и льгот; установление повинностей населения и контроль за их отбыванием; контроль за судебными сроками и исполнением решений; в исключительных случаях — непосредственное разбирательство дел [4, с. 132, 133].

Важную роль при приведении вече играли представители пяти частей Новгорода. Они разрешали вопросы в зависимости от своей выгоды. В каждой из частей (концов) города действовала своя система самоуправления. Кроме представителей «концов», участниками вече были высшие должностные лица (посадники и тысяцкие) и представители всех социальных слоев города [5, с. 49].

Слово «референдум» вошло в широкий оборот благодаря культивированию этого института в Швейцарии. Родиной же референдума в его современном виде считается Северная Америка периода колонизации. В 1640-м году там было впервые проведено подобное мероприятие (колония Массачусенского залива). На референдум выносился и вопрос о принятии конституций многих штатов. Многочисленные конституционные акты наполеоновской империи также получали свою легитимацию в ходе референдумов.

В России институт референдума в его современном виде берет свое начало в период после Февральской революции 1917 года. Дискуссия по его введению имела место на заседании созданной Временным правительством Особой комиссии по составлению проектов основных законов. В то время вопрос о необходимости введения и активного использования института референдума не получил поддержки большинства членов комиссии. Высказывались опасения о необходимости и возможности существования института референдума в рамках национальной правовой системы. Полагали, что возложенные на данный правовой институт задачи успешно могут быть решены в рамках верхней палаты будущего российского парламента [2, с. 329–330].

Советский период времени характеризуется неприятием любых форм агитации и пропаганды, противоречащих единой центральной идеи, насаждаемой правящей верхушкой. Страна Советов не нуждалась в советах, в том числе и со стороны ее собственного народа. Авторитаризм, пришедший на смену тоталитарному режиму, создавал лишь видимость поддержки демократических институтов. В Конституции СССР 1977 года были закреплены такие формы непосредственного народовластия как всенародное обсуждение и всенародное голосование (референдум), но они не нашли своего реального отражения в правовой жизни.

Закон о референдуме в нашей стране был впервые принят в 1990-м году, в период правления Б. Н. Ельцина. Первый референдум был проведен 17 марта 1991 года по вопросу о введении поста Президента РСФСР. Следующий референдум был проведен 25 апреля 1993 года по вопросам доверия Президенту РФ и проведения досрочных выборов народных депутатов РФ. Третий и последний референдум на федеральном уровне (уровне РФ) был проведен 12 декабря 1993 года по вопросу принятия Конституции РФ. Большинство граждан помнит только референдум по вопросу о принятии Конституции РФ, что не говорит о низкой электоральной культуре, а скорее является отражением факта частого упоминания этого события в средствах массовой информации, особенно во время празднования государственного праздника — День Конституции РФ.

Легитимность принятия Конституции РФ по результатам проведенного референдума некоторые ученые ставят по сомнение. Так, В. А. Черепанов отмечает, что численность населения, проживающего на территории России на тот период составляла 148 335 867 человек. При этом численность избирателей составляла 106 170 835 человек (71,5 % от общего числа населения России). В голосовании участвовали 54,8 % избирателей, из которых положительно высказались о принятии Конституции РФ — 58,4 %, что составило 32 % от всего количества избирателей, или 22,8 % от всего российского народа [6, с. 131].

Значимость института референдума для истории России была продемонстрирована в вопросе присоединения Крыма в 2014-м году. Тогда гражданам, проживающим в Крыму, предложили выбрать либо вхождение Крыма в состав России в качестве субъекта федерации, либо восстановление Конституции Республики Крым 1992 года при сохранении Крыма в составе Украины. Итог референдума теперь известен всем — возращение Крыма «в родную гавань». Это историческое событие, которое невозможно переоценить.

Таким образом, история развития института референдума свидетельствует о его низкой реализации на государственном уровне. Да и в тех редких случаях, когда он использовался легитимность принимаемых по его результатам решений весьма уязвима, так как обеспечить «всенародное» участие в нем весьма проблематично.

Конечно, референдум не следует рассматривать в качестве «манны небесной». Человечество знает немало примеров, когда принимались непопулярные решения, но они, как показывал дальнейший ход истории, были единственно верными. Несмотря на это, учитывать «голос народа» при принятии важных решений важно на всех уровнях управления. Это повышает доверие к власти, снимает напряжение в обществе.

Следует констатировать, что несмотря на наличие исторического опыта в организации и проведении референдума и иных аналогичных институтов в нашей стране, в настоящее время институт референдума пребывает в стагнации и рискует перейти в разряд «хрестоматийных примеров».

Литература:

1. Чиркин В. Е. Конституционное право России / В. Е. Чиркин. — М., 2009. — 528 c.
2. Кашанина, Т. В. Структура права: монография / Т. В. Кашанина. — М.: Проспект, 2014. — 584 с.
3. Новгородская судная грамота // Российское законодательство X-XX веков. Т. 1. 1984. — 432 с.
4. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Графский В. Г., Ефремова Н. Н., Карпец В. И.; Отв. ред.: Мамут Л. С. — М.: Наука, 1995. — 301 с.
5. Муниципальное право России: уч. для бакалавриата и магистратуры / под ред. А. Н. Кокотова. — М.: Юрайт, 2018. — 444 с.
6. Черепанов, В. А. Народ и государство: о доктринальном толковании конституционной модели / В. А. Черепанов // Журнал российского права. — 2019. — № 1. — С. 129–142.