Административно правовое регулирование охраны труда в Российской Федерации



В статье рассматривается вопрос правого регулирования охраны труда в соответствии с административным законодательством, приводится вариативность определения данного термина, его содержания и признаков. Также исследуется система правового и нормативного регулирования отношений в области охраны труда.

Ключевые слова: административное право, административно-правовое регулирование, охрана труда, риски, система административно-правового регулирования.

В настоящее время любая профессиональная деятельность связана с определенными рисками. Несмотря на то, что современный мир добился огромных успехов в стабилизации и качестве жизни, риски в области охраны труда не только не сократились, но и возросли, как по количеству, так и по тяжести последствий. Неизменные напряженные условия, в которые попадает работник в течение трудового дня, а также взаимодействия с начальством, коллективом, также постоянное и неизменное проникновение в сущность проблем своей профессиональной деятельности, собственная незащищенность и остальные производственные факторы оказывают отрицательное влияние на работника.

Многоаспектность представлений об охране труда объясняет тот факт, что охрана труда является предметом исследования как технических наук, так и наук о человеке. Разумеется, что каждая из них по-разному формулирует ее понятие. Больше всего изучением охраны труда занимается трудовое право, которое имеет несколько понятий охраны труда, разработанных в течение долголетнего развития организации труда.

В Трудовом Кодексе РФ от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ2 понятие охраны труда закреплено в ст. 209 — это система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и другие мероприятия. [1]

A. C. Макевкиной предложено следующее определение охраны труда: охрана труда — это система обеспечения жизни и здоровья работников (и других указанных в законе лиц) в процессе производственной деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно- технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия. [2]

По мнению В. Т. Полозкова, «под охраной труда в широком смысле понимается содержание всех вообще норм советского трудового права, поскольку они направлены на охрану интересов трудящихся и обеспечивают наиболее благоприятные условия труда». [2]

Однако на сегодняшний день насчитывается незначительное количество работ, посвященных исследованию охраны труда в профессиональной деятельности работников, что говорит о недостаточном внимании, уделяемом учеными и авторами для исследования предоставленной проблемы. Исследование данного вопроса со стороны российских ученых началось с середины 1990-х годов.

Вопрос о сущности охраны труда исследовали в своих работах такие авторы, как Н. К. Кульбовская, ее книга «Экономика охраны труда» посвящена теории и практике управления охраной труда, описываются особенности социально-трудовых отношений сферы охраны труда; О. В. Агеева, Т. В. Михина и О. В. Кутуева в статье «Совершенствование порядка проведения общероссийского мониторинга условий и охраны труда» подняли вопрос в области охраны труда в рамках Общероссийского мониторинга условий и охраны труда, а также исходя из анализа были предложены разработки по данной теме. Тем не менее отсутствую комплексные научные следования проблемы по юриспруденции в целом в отношении охраны труда и профессиональных рисков, в частности.

Достаточное количество авторов в юридической литературе оценивают правовое регулирование, как трудный и разнообразный процесс, осуществляемый с поддержкой конкретных средств юридического воздействия на публичные отношения.

Обратимся к самому определению понятия административно- правового регулирования. Существует достаточно много разнообразных мнений по поводу данного вопроса, так административно-правовое регулирование считается одним из видов правового регулирования. А также:

1) административно-правовое регулирование — это влияние, которое ставит своей целью упорядочение; то есть это — целенаправленное влияние на публичные отношения;

2) административно-правовое регулирование связано с упорядочением общественных отношений в публично-правовой сфере;

3) оно исполняется различными регуляторами, между которых главнейшую роль играют административные нормы и другие административно- правовые средства;

4) в своей основе — это государственное регулирование;

5) административно-правовое регулирование — это влияние на публичные отношения, которое исполняется при помощи норм позитивного права и иных правовых средств.

Приоритеты рассмотрения охраны труда, прежде всего, как системы сохранения жизни и здоровья работников, были отмечены в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г. В Концепции в качестве одной из долгосрочных стратегических целей государства поставлена задача сокращения уровня смертности и травматизма от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в сфере охраны труда. Переход от реагирования на страховые случаи постфактум к профилактике рисков повреждения здоровья работников определен в качестве основной задачи новой системы управления охраной труда. [3]

В РФ действует система нормативных правовых актов по охране труда. Главным юридическим документом служит постановление Правительства РФ от 27 декабря 2010 г. № 1160 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и изменении нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда» [4], которым утвержден перечень видов нормативно правовых актов.

К нормативным правовых актов по охране труда относятся межотраслевые правила по охране труда, межотраслевые типовые инструкции по охране труда (ПОТ РМ, ТИ РМ); государственные стандарты, системы безопасности труда (ГОСТ Р, ССБТ); санитарные правила, гигиенические нормативы, санитарные правила и нормы, санитарные нормы (СПГН, СанПиН, СН) и т. д.

В связи с принятием федерального закона от 27декабря 2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [5], который введен в действие с 01 июля 2003г., одним из основных нормативных актов является также «Технический̆ регламент», устанавливающий̆ требования к процессам, продукции, зданиям, оборудованию, производству работ. В настоящее время разрабатываются более 700 регламентов.

Данными нормативно правовыми актами регулируется охрана труда в целом. Также, федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда» [6] называет перечень вредных и (или) опасных факторов производственной среды и трудового процесса, подлежащих исследованию и измерению при проведении специальной оценки условий труда, к таким отнесены физические, химические и биологические факторы производственной среды, а также тяжесть и напряженность трудового процесса (ст. 13 ФЗ).

Следует отметить множество Международно-правовых норм, в частности актов Международной организации труда, которые начинают играть большую роль и в нашей стране при регулировании трудовых отношений с 1990-х годов. Международной организацией труда принято более 170 конвенций и 180 рекомендаций. Россия присоединилась к Конвенции № 155 МОТ 1981 г. «О безопасности и гигиене труда в производственной среде», которая ратифицирована федеральным законом РФ № 58-ФЗ от 11 апреля 1998 г. «О ратификации Конвенции 1947 года об инспекции труда и Протокола 1995 года к Конвенции 1947 года об инспекции труда, Конвенции 1978 года о регулировании вопросов труда и Конвенции 1981 года о безопасности и гигиене труда и производственной среде» [7], Конвенции № 148 МОТ 1977 г. «О защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах» [8]. Ими широко определяется понятия здоровья и защиты от профессиональных рисков.

Так, например, в ст. 3 Конвенции Международной организации труда № 155 «О безопасности и гигиене труда и производственной среде» термин «здоровье» в отношении труда не только означает отсутствие болезни или недуга, но и включает также влияющие на здоровье физические и психические элементы, которые имеют непосредственное отношение к безопасности и гигиене труда.

Развитие российского законодательства об охране труда обусловлено выполнением принятых международных обязательств. Россия ратифицировала Конвенцию МОТ № 187 «Об основах, содействующих безопасности и гигиене труда» федеральным законом от 04 октября 2010 г. № 265-ФЗ «О ратификации Конвенции об основах, содействующих безопасности и гигиене труда (Конвенция № 187)» [9], которая предписывает государствам создать единую трехкомпонентную инфраструктуру охраны труда, включающую в себя: государственную политику в области охраны труда; государственную систему охраны труда; государственную программу по охране труда [10]. Фактически национальная система охраны труда, сложившаяся к настоящему времени в России, соответствует общей конфигурации трехкомпонентного стандарта, предписанного Конвенцией. Однако более полная имплементация норм Конвенции в систему российского законодательства об охране труда может быть достигнута только путем определенной трансформации национального института управления профессиональными рисками.

В части 3 ст. 3 Конвенции № 187 в качестве основополагающих принципов национальной государственной политики в области охраны труда названы: оценка профессиональных рисков или опасностей; борьба с профессиональными рисками или опасностями в месте их возникновения; развитие национальной культуры профилактики в области безопасности и гигиены труда, которая включает информацию, консультации и подготовку [11].

Большое значение для безопасности, гигиены и охраны труда имеет деятельность России в Комиссии Европейского Сообщества. Комиссия ЕС разрабатывает и принимает директивы: организации охраны труда; работ, связанных с повышенным риском; соответствующему использованию установок, оборудования и веществ и т. д. Принятые директивы по вопросам охраны труда государства — члены ЕС должны учитывать в своих национальных законодательствах. Благодаря работе комиссии ЕС появилась возможность распространять и обмениваться информацией о результатах исследований и оказывать техническую поддержку в области безопасности и гигиены труда всем государствам — членам ЕС [12].

Требования Руководства Международной организации труда по СУОТ гласят: «3.10.1.1. Опасности и риски для безопасности и здоровья работников должны быть в оперативном порядке идентифицированы и оценены. Предупредительные и регулирующие меры должны быть осуществлены в следующем порядке приоритетности:

1. устранение опасности/риска;
2. ограничение опасности/риска в его источнике путем использования технических средств коллективной защиты или организационных мер;
3. минимизация опасности/риска путем проектирования безопасных производственных систем, включающих меры административного ограничения суммарного времени контакта с вредными производственными факторами;
4. и там, где оставшиеся опасности/риски не могут быть ограничены средствами коллективной защиты, работодатель должен бесплатно предоставить соответствующие средства индивидуальной защиты, включая спецодежду, и принять меры по гарантированному обеспечению их использования и технического обслуживания» [13].

Э. И. Денисов в своей статье «Управление профессиональными рисками: прогнозирование, казуация и биоинформационные технологии» исследовал методы управления профессиональных рисков в области охраны труда на основе прогнозирования нарушения здоровья и установления взаимосвязи данных нарушений с трудовой деятельностью. При рассмотрении данной проблемы авторы пришли к выводу о том, что следует выделить совокупность вопросов, которые еще не решены. По его мнению, следует принять и использовать терминологию, которая закреплена на международном уровне, а именно «инцидент» и «опасное происшествие». Таким образом, мы согласны с точной зрения авторов, предлагающих расширить трактовку термина «профессиональные заболевания» и нормативно закрепить такой термин, как «болезни, связанные с работой». Представляется, что рациональным было бы ратифицировать конвенцию МОТ № 161 «О службах гигиены труда» и перестроить направление деятельности служб по охране труда с устранения последствий профессиональных заболеваний на их предупреждение. Поскольку первоочередная задача стоит в профилактике и поддержании здоровья работников, в связи с тем, что затраты на лечение от травм профессиональных заболеваний намного превышают затраты на профилактику от травм на рабочих местах [14].

За несоблюдение требований охраны труда нарушитель может быть привлечен к следующим типам ответственности: дисциплинарный, материальной, административный, уголовной. Первые два вида предусмотрены, только относительно уполномоченного должностного лица. Административная ответственность назначается для более серьезных нарушений правил в этой области и может быть применена не только к чиновнику, но также и непосредственно к организации. [15]

Проведя анализ, для выяснения эффективности административной ответственности, можно выявить, что она носит функцию предостережения, что позволяет минимизировать дальнейшие нарушения правил охраны труда. Согласно Трудовому кодексу Российской Федерации, охрана труда может быть представлена в форме однородной системы, направленной на сохранение жизни и здоровья рабочего на его рабочем месте. Эта система включает в себя существование юридических, социальных, экономических, организационных и технических, реабилитационных, санитарных и гигиенических, и других действий.

Из-за отсутствия точных и эффективных мер и инструментов, направленных на экономический стимул работодателя, существует объективная потребность увеличения эффективности деятельности исполнительной власти. Контроль по соблюдению требований трудового законодательства работодателем является, одним из обязательств исполнительных органов власти.

Практика идентификации нарушений требований охраны труда и преследования за них развивается таким образом, при котором чаще всего устанавливаемая сумма штрафа, зависит от количества подобных нарушений. В большинстве случаев выносятся постановления о взыскании штрафов и с юридического лица, и с уполномоченного должностного лица организации. Этот порядок применения наказаний позволяет обеспечивать наиболее пристальное внимания работодателя к вопросам охраны труда, поскольку ущерб понесется не только сотрудником, ответственным за исследуемую сферу, но также и предприятием в целом.

Ответственность наступает для каждого отдельного эпизода нарушения правил. Это — главный аргумент в пользу соблюдения стандартов юридических лиц, поскольку суммы штрафа могут неоднократно увеличиваться: если во всех офисах и комнатах, то же самое требование нарушено, необходимо заплатить штраф за каждый случай в отдельности. Предупреждение — самая мягкая мера, и, конечно, ее использование в этом качестве необходимо, но не при повторных нарушениях требований охраны труда, когда это сопровождается риском для здоровья рабочих. В отношении государственных органов и частных должностных лиц, которые были привлечены к ответственности за нарушение в исследуемой сфере ранее, необходимо, чтобы порядок судебного привлечения был урегулирован постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации, для формирования однородной и справедливой практики. [15]

Все еще отсутствует единый подход к созданию правил об охране труда ввиду того, что отдельные комплексы норм в определенных областях, как например легкая промышленность, применяются устаревшие стандарты. Предоставляется логичным, кодификация требований, вступающих в силу в едином нормативно-правовом акте для упрощения их применения. Благодаря этому шагу работодатели будут в состоянии получить четкое представление о тех требованиях охраны труда, которые принадлежат непосредственно их сфере, и исключая потребность дополнительного анализа нормативных юридических действий для этой области. Нерешенным в существующей системе был вопрос, касающийся проверки действия по охране труда, и вопрос по обеспечению контроля исполнительных органов соблюдения работодателями правил охраны труда в межпроверочный период, поскольку легко сделать документы, подтверждающие их работу незадолго до проверки.

Однако, решение такой проблемы правовым регулированием невозможно. Единственный способ сократить количество продуманных ситуаций — образование в обществе социальной ответственности. Еще один метод состоит в учреждении обязанности для работодателей, осуществляющие опасные виды работ — это проведение посредством видео съемки осуществление работы. В то же время инспектор, который выполняет проверку, будет в состоянии убедиться, что все требования соблюдены не только во время проверки, но и также вне проверки.

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что главными проблемами в сфере охраны труда отмечается отсутствие единого подхода к разработке стандартов в различных отраслях промышленности и неоднородной практики назначения наказания для чиновников и государственного аппарата, а также частных юридических лиц. Создание новых общих норм охраны труда — это положительная тенденция, но для исключения возможности использования устаревших правил необходимо кодифицировать их в едином нормативном правовом акте. Уточнение правил привлечения к ответственности Пленумом Верховного Суда Российской Федерации и формирования нормативно правовой базы, которая содержала бы в себе правила охраны труда.

Система охраны труда должна быть модернизирована в соответствии с изменившимися реалиями труда и правовыми потребностями общества. Остро стоит вопрос об ориентировании законодателя-государства и правоприменителя- работодателя и исполнительной структуры в области охраны труда и профилактики профессиональных заболеваний.

Очевидно, что российское законодательство движется в том же направлении, что доказывает обращение государства к профессиональным стандартам и к разработке законопроектов. Хочется верить, что вопросы и положения в сфере охраны труда будут приоритетным направлением политики со стороны государственных структур, в целях сохранения здоровья и процветания нации.

Литература:

1. Трудовой кодекс РФ от 30.12.2001 г. № 197-ФЗ (ред. от 31.12.2014 г.). Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».
2. Красных Галина Ивановна. Охрана труда в Российской Федерации: система административно-правового регулирования и проблемы обеспечения: диссертация кандидата юридических наук: 12.00.14 / Красных Галина Ивановна; [Место защиты: Воронеж. гос. ун-т].- Воронеж, 2008.- 227 с.: ил. РГБ ОД, 61 08–12/582.
3. Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года: указ Президента РФ от 09 ноября 2007 г. № 1351. СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
4. СЗ РФ. 2011. № 2. Ст. 342.
5. СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
6. СЗ РФ. 2013. № 53 (часть I). Ст. 6991.
7. СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1698.
8. Ведомости ВС СССР. 1988. № 14. С. 223.
9. СЗ РФ. 2010. № 41 (2 ч.). Ст. 5194.
10. Черняева Д. В. Российская система охраны труда в свете ратификации Конвенции МОТ № 187.Трудовое право. 2011. № 3. С. 71.
11. Елькин А. Б. Система управления охраной труда: учебное пособие. Нижний Новгород, 2015. С. 58.
12. Курсова О. А. Система оценки и управления профессиональными рисками: Проблемы правового регулирования. LEX RUSSICA. 2016. № 10. С. 185.
13. Руководство по системам управления охраной труда МОТ-СУОТ 2001. ILO-OSH 2001 [Электронный ресурс]. Международное Бюро труда [сайт]. URL: http://base.safework.ru/safework?doc&nd=444400012&nh=0 (дата обращения 12.06.2017).
14. Денисов Э. И.Управление профессиональными рисками: прогнозирование, каузация и биоинформационные технологии. Вестник РАМН. 2012. № 6. С. 56.
15. Качалов Павел Николаевич, Курлевский Иван Владимирович Проблемы административной ответственности в области охраны труда // Теория и практика общественного развития. 2017. № 7. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problemy-administrativnoy-otvetstvennosti-v-oblasti-ohrany-truda (дата обращения: 10.04.2018).